葫芦岛样本： 棚户区改造变局

　　贾海峰 赵超

　　核心提示：据住建部调研，房屋征收条例实施以来，棚户区改造工作面临拆迁难和补偿难的问题。

　　棚户区改造工作正面临难题。

　　一位接近住房和城乡建设部的人士介绍，根据住建部对2011年上半年全国保障性安居工程建设进展的调研结果，《国有土地上房屋征收与补偿条例》(以下简称房屋征收条例)自1月份实施以来，很多地方棚户区改造工作遇阻，面临拆迁难和补偿难的问题。

　　据记者了解，棚户区改造和城区危房改造项目占到了今年1000万套保障性安居工程建设任务的一半。

　　而东北三省的棚户区改造项目，占到全国棚户区改造项目的三分之一。

　　葫芦岛样本

　　上半年辽宁省保障性安居工程开工比例高达91.1%，位居全国前列。在保障性安居工程的先进省份辽宁省，葫芦岛市却明显成了“落后城市”。

　　据辽宁省住房和城乡建设厅公布的数据，截至6月底，葫芦岛市年底前应100%竣工的国有工矿棚户区和城市棚户区改造项目中，仅完成4070套，仅占计划任务的10%。

　　在辽宁省住建厅的通报中，也专门对葫芦岛市和本溪市进行了点名：省住建厅规定的国有工棚改造项目，各市已大部分开工，不能如期开工的主要有两个城市的三个片区：本溪市7个新建小区、葫芦岛市八家子铅锌矿棚户区、葫芦岛南票棚户区等9个项目。

　　记者了解到，葫芦岛市八家子铅锌矿区、南票区是老矿区，矿业开发时间早、矿山企业较多，2009年南票区被列入国务院第二批国家资源枯竭型城市(区)名单。

　　辽宁省老工矿企业的棚户区，人口密度高、社区衰落严重、犯罪率极高，《光明日报》去年的一篇报道引用政府的数据显示，抚顺市北厚社区、莫地沟社区棚改后，全市刑事发案率居然一下子降了87.9%，治安案件下降了84.9%，棚户区已经成为了老工业城市之殇，南票区俨然已是葫芦岛市之瘤。

　　南票区不仅存在着传统国有工矿棚户区的种种问题，还存在着严重的地质塌陷问题。以邱皮沟为例，此地从1939年就开始大规模采煤，长期的不同层次开采使该地成为了多层踩空的严重沉陷区。

　　棚户区改造首先要解决建设资金的筹措问题。当地住建委官员表示，葫芦岛市国有工矿棚户区的改造也面临着这个问题。

　　解决资金问题的通常办法是，把居民上楼后腾挪的土地收归国有进行转让，用获得的转让金支付前期建设的银行贷款。

　　例如，辽宁省在2010年以前的棚户区改造使全省腾出了26平方公里土地资源，这些土地的后续出让，使得棚户区改造项目能够在整体上增加当地土地供应量，从长远来看是增加政府财政收入的，这也成为了地方政府进行工矿棚户区改造的动力之一。

　　然而，据当地建委官员反映，在南票区这样的葫芦岛老工矿区，多层采空区的地质塌陷区内根本无法进行一般的房地产开发。在这种情况下，当地政府的规划是将南票区的棚户区居民整体搬迁到位于葫芦岛市与锦州市接壤处的打渔山工业园区附近，南票近50%的居民将移民到这里。

　　南票棚户区的搬迁不仅不会腾挪出任何额外的土地资源，还要在寸土寸金、房价高涨的工业园区另外解决1556亩的土地，即使有保障房建设的相关资金和政策来支持，当地政府也很难通过棚改房项目获得财政收益，该项目进展缓慢也就不足为奇了。

　　8月3日，葫芦岛市住建局有关人士向记者提供数据表明，截至目前，全市国有工矿棚户区开工总户数为34301户，开工率为82%，城市棚户区开工户数5435户，开工率为59%。全市廉租住房新建400套已全部开工。

　　政策之变

　　上述接近住建部人士表示，房屋征收条例实施以后，规定了不得强拆等诸多行为，而此前很多地方政府都将城市范围内国有棚户区改造列为了重点项目，很多项目正在拆迁当中，新条例实施以后，很多项目补偿标准大幅提高，有些项目难以进展下去，地方政府不得不调整新项目。

　　国务院总理温家宝日前主持召开国务院常务会议，提出了五点建议，其中特别强调“要认真落实今年的住房用地供应计划，确保保障性住房用地，加快普通商品住房用地投放。认真执行《国有土地上房屋征收与补偿条例》。”

　　北京大岳咨询公司总监李伟表示，严格执行《国有土地上房屋征收与补偿条例》，就意味着各地的动拆迁会更加困难和复杂，对于本来就面临各种矛盾的400万套棚改房的指标，更是雪上加霜。

　　记者了解到，辽宁省从2004年就开始实行的棚户区改造的工作仍然没有完成，辽宁省政府已将国有工矿企业棚户区改造纳入辽宁省保障房建设计划，并且要求全省的棚户区改造在今年4月开工，10月竣工，年底入住。

　　辽宁省住建厅一位负责人在推动棚户区改造的工作讲话中指出，房屋征收条例实施以后，规定不得以非公益性目的征收国有土地上的产权房屋。而保障性安居工程正是一个公益性目的，各地应该借机抓住，努力推进棚户区改造。

　　因而，棚户区改造项目能搭上保障房建设的快车，也就为地方政府作为主体的征地拆迁打开了大门。

　　房屋征收条例的出台，还使得当地群众更为关注拆迁补偿问题与未来迁居后房屋产权问题，不少群众为这些问题长时间上访，这也是导致葫芦岛市南票区等老工矿区域拆迁难的重要原因。

　　新条例明确提出，实施征收、补偿的主体只能是政府，禁止开发商或者拆迁公司参与拆迁，这意味着开发商与拆迁公司带着拆迁许可证去“执法”的日子一去不复返了。

　　另外，这条例还取消了政府的强拆权。需要强拆的项目，一律要向法院申请，经通过后才能执行；更为重要的是，“先补偿，后拆迁”的规定不仅保证了拆迁户的权益，也为拆迁的资金准备提出了更高要求。

　　在这种情况下，各省通过扩大保障房建设的范围，增加政府可以出面征地的项目，一方面可以尽快完成保障房建设任务；另一方面应对新条例出台后开发商征地拆迁不力可能带来的建设周期长与开发速度慢的问题。