铁道部改革二十年：自我革新无奇迹

　　作为仅存的一个拥有自有体系的庞大部门，铁道部内部之复杂超乎大部分人的想象，改革铁道部都没有那么乐观。

　　政企难分、市场化难行、内部管理难支撑

　　铁改二十年：自我革新无奇迹

　　编者按/不管公众如何呼吁，改革铁道部都没有那么乐观。

　　作为仅存的一个拥有自有体系的庞大部门，铁道部内部之复杂超乎大部分人的想象。不是没有尝试过企业化和市场化，但拿着资金和技术的所谓市场经济主体无奈地发现，在结构紧密固化的铁道部里根本找不到参与途径。

　　参与论证的相关专家无奈地承认：铁道部改革，自我革新无可能。

　　分拆铁道部可能只是句空话。

　　“没有政企分开，什么改革都是浮云。”曾多次参与铁道部改革座谈会的国务院发展研究中心企业所副所长张文魁说，如果对铁路改革的复杂性缺乏应有认识、对铁路改革的思路缺乏深入讨论、对铁路改革的推进缺乏坚强魄力，铁道部的人事更迭并不一定会导致铁路体制的实质性改革。

　　现任铁道部部长盛光祖在接替刘志军之初，一度被各界寄予改革铁道部的厚望。然而，上任伊始，盛光祖就公开回应：“铁道部暂时无政企分开计划。”

　　政企难分

　　4月22日，盛光祖在全路电视电话会议上重提铁路改革。主要内容包括：推进铁路体制机制改革、科学有序推进铁路建设、不断提高铁路发展的质量和效益、切实保证铁路安全万无一失、努力维护职工群众利益、注重抓好反腐倡廉建设。

　　这个信号被外界认为是铁路系统重新拉开改革的序幕。以至于，相关人士预测：2012年18个铁路局将组建为6个区域公司，2013年完成铁路系统政企分开。

　　据了解，盛光祖新政包括转变铁道部职能(铁道部主要行使政府监管、国有资产出资人代表和行业管理三项职能);扩大铁路运输企业经营自主权;推动铁路运输经营机制转换，调整现行铁路运输和服务清算制度及相关管理办法等内容。

　　不过，接受《中国经营报》记者采访的相关人士对此新政并不看好。“不从政企分开这个大原则上改革，仅仅是下放经营权，铁道部改革不会有任何实质性进展。”一位接近铁道部人士表示。

　　上述接近铁道部的人士分析说：从盛光祖个人来说，他也没有推动铁道部改革的动力。根据其年龄推算，他只有两年主政铁道部就面临退休。“能不能改好，谁都没有把握，但改不好，责任就大了。”

　　目前，铁路系统将会以维持稳定为主。“铁道部改革预计在十八大之后。”国家发改委综合运输研究所研究员、原所长董焰表示。

　　“最重要的是要明确改革方向，并在此基础上制定路线图，而不是过分纠缠于具体方案。”张文魁表示。

　　北京交通大学教授赵坚表示，中国铁路的分拆重组，主要是“横切”和“纵切”两种，“横切”是将原来的垄断行业按区域划分为功能相同的几块，“纵切”则是按不同的业务特点，从纵向划分成几家独立的公司，从而“引入竞争”。

　　具体对铁路而言，“横切”是按区域或线路组建若干铁路区域公司或干线公司;“纵切”则根据路网、货运、客运的不同业务种类组建独立的路网公司和若干客货运输公司，实现网运分离。

　　据了解，最终实施的方案很可能就介于这两者之间的混合方案。董焰表示，当时大部制改革确定的方案则是，铁道部管理、规划等职能划入成立交通运输部，然后全国按照地区划分几个大的管理部门，而后在全国成立4到6个铁路公司独立运营相互竞争。简单来说，铁道部将监管、协调职能与生产、经营分离，从而改变铁路部门权力过于集中不受制约的现状。

　　这一方案由于铁道部的反对遭到搁浅。

　　实际上，自1992年中国开始建立社会主义市场经济以来，关于铁道部政企分开的改革始终在进行，既当运动员又当裁判员的局面必须得到改变。“座谈会开的不少，方案也出了很多，就是只打雷不下雨。”董焰说。512345>>

　　作为仅存的一个拥有自有体系的庞大部门，铁道部内部之复杂超乎大部分人的想象，改革铁道部都没有那么乐观。

　　在他的印象里，就铁道部改革而召开的超大型会议，就有海南岛会议、新疆会议等。“都有铁道部部长、副部长参加，讨论很热闹。”

　　1992年，铁道部开始建立现代企业制度试点，1993年成立了广铁集团，1995年建立了大连铁道有限公司。

　　1998年以后，铁道部进入改革力度最大的时期，当年，工程、建筑、工业、物资、通信五大总公司开始逐渐与铁道部实行结构式分离。2000年，昆明铁路局和广铁集团开始模拟客运公司运营，上述五大公司也完全与铁道部剥离。

　　刘志军于2003年就任铁道部部长后，客运分离开始替代网运分离。尤其是在2008年实施大部制改革时，铁道部一度被认为划入交通运输部，企业经营业务从其中剥离出去。

　　据董焰透露，当时国务院已同意合并，但铁道部不愿意。“铁道部阐述其重要性和特殊性，认为还是在‘政企合一’下铁路建设速度会快点儿，有利于集中力量办事。从铁道部角度看是有道理的，但不符合现代企业制度。”

　　曾经参与铁道部改革的荣朝和也表示，两个阻碍铁道部实行政企分开的模糊认识是：认为保留铁道部有利于加快铁路建设;认为铁路具有不同于其他行业的特殊性，要由铁道部进行集中统一的调度指挥，来维护铁路路网的完整性，如果不依靠铁道部作为政府主管部门的行政权威，路网的完整性就会受到威胁，铁路运输的效率就会下降。

　　市场化难行

　　中央财经大学中国煤炭上市公司研究中心主任邢雷至今还在为没有实现的构想感到遗憾。

　　由于煤炭运输通道受阻，邢雷从2008年就呼吁建设一条从内蒙古准格尔到湖北荆州的运煤铁路“准荆铁路”。“中部地区区域煤炭自有供给不足多次发生电荒，就需要一条通道将北方煤炭运到中部。”

　　邢雷的这一建议得到了包括中国华电集团、陕西煤业、内蒙古伊泰集团等企业的支持，但铁道部不愿意让企业控股，最终让这一计划搁浅。邢雷告诉记者，当时铁道部部长刘志军曾对企业表示，企业不需要建铁路。

　　铁道部打消地方政府或者企业控股铁路的热情不止一次。曾经被寄望打破铁道部垄断的第二条大秦线(全称是山西省中南煤炭出海通道)在获得国家发改委同意由山西、山东、河南三省控股后，还是因铁道部强势介入，最终流产。

　　据了解，大秦线铁路西起山西兴县瓦塘镇，横跨山西、河南、山东，在山东出海。出海口初步设计在青岛董家口，全长1200公里，总投资预计达到1000亿元。

　　山西、山东、河南初步确定5∶3∶2的参股比例。按照国家发改委的意思则是，把这条铁路作为试点，为铁路投融资改革闯出一条路子来。

　　最后，铁道部还是采用各个击破的方式分别和山东、河南两省闪电签署“战略合作协议”，取得第二条大秦线山东段70%股权、河南段50%的股权。 在2008年12月7日，铁道部签下山西，取得第二条大秦线山西段70%的股权。

　　截至目前，国内唯一由企业控股的铁路只有朔黄铁路，其他均为铁道部控股。

　　铁路系统设有18 个铁路局和3 个专业铁路公司(中铁快运、中铁特货、中铁集装箱)。铁路专家、北京交通大学教授荣朝和告诉记者，尽管这些机构都具有独立的法人资格，但实际上高度附属于铁道部，其高层人员任免、收入分配、发展战略等均由铁道部控制。一方面，铁路法律和合资与股份公司章程均规定，合资与股份铁路公司要服从铁道部集中统一指挥调度，从而丧失了作为运输企业最核心的产权之一，使其独立性大打折扣。另一方面，合资与股份铁路目前的资产与收入规模与国铁相比较而言可以说是微不足道。

　　铁道部改革之初，中铁建设集团等企业从铁道部剥离出去。但据铁道部招标委员会内部人士透露，“那些从铁道部母体中剥离出来的公司，我们之间的联系是千丝万缕的，他们的人我们也熟悉，他们的资历，我们也知道，对他们还是很信任的。”5<<12345>>

　　作为仅存的一个拥有自有体系的庞大部门，铁道部内部之复杂超乎大部分人的想象，改革铁道部都没有那么乐观。

　　表面上看，铁道部的每一次招标，都显得十分“市场化”。

　　“每次项目招标前，我都会提前一天或者半天接到部里的电话，电话中，不告诉我们是干什么去，只是说赶快来北京。”该人士介绍。

　　到了北京之后，坐在会议室中，铁道部纪委的人也同时在场，主管人员宣布今天招某项目的标后，所有人都要把手机上交。

　　据透露，每个参与竞标的单位都要组织3个部分的内容：商务标、技术标和概预算标。

　　而在真正递交标书前，铁道部已经完成了重要的“血亲认证”过程。“只有那些符合铁道部要求的企业才有资格递交标书。”

　　所谓的资格即铁道部的资质认证、曾经的项目业绩、项目资质等。“很多社会上的企业都比较新，他们根本没有机会参与太多的铁道部的项目建设，就只能和中铁工程公司下属的某个局联合，借助名号，为自己加分。”

　　而在真正审核和竞标过程中，“所有的标书都是公开的，每个竞标单位的资料都放在各自的纸盒中，纸盒上面清楚地表明，这是哪个竞标企业的资料，企业的名字都写在上面。哪个标书是自己人的，一目了然。”

　　“我们自然倾向有设计经验又熟悉的企业。”上述人士表示。

　　管理之困

　　难以支撑铁道部企业化、市场化改革的还有其大跃进留下的烂摊子以及内部固化至极的管理架构。

　　过去几年，在“政企不分”的体制下，铁路系统将“集中力量办大事”发挥到了极致，铁路建设开始了“大跃进”式的发展。

　　国家“十一五”规划，提出将铁路营运里程从2005年的7万公里提高到2010年的9万公里，在2010年达到10万公里。2010年前新建7000公里客运专线，2020年前建成12000公里客运专线，实现主干线的客货分离。

　　然而，2011年全国铁路运营里程达10万公里，预计2012年铁路投资铁路总里程达11万公里。也就说，原本准备在未来11年完成的4万公里铁路建设目标，已经被铁道部大大提前，仅2012年就能完成目标量的91%。

　　尤其是在2008年金融危机爆发后，中央投入4万亿提振经济，铁道部更是获得巨额投资。根据公开资料显示，自2009年开始，铁道部每年投入基础建设资金平均高达7000亿元。

　　与此同时，铁路经历了6次提速，350公里每小时的高铁速度实现了发达国家几十年才走过的铁路发展之路。

　　业界一致表示，大力修建铁路是好事，但反对350公里的高速度发展。“速度提高，意味必须高投入来保证安全。铁路票价属于管制，很难收回成本，将来政企分开后，企业面临如何收回成本的问题。同时，也忽视了各种运输方式包括航空之间的合理分工。”董焰曾经在座谈会上明确提出自己的看法。

　　大跃进之后留下则是巨额债务。据铁道部财务司公布的《铁道部2011年上半年主要财务及经营数据报告》显示，铁道部所属运输企业2011年上半年盈利42.9亿元，总负债首破2万亿元，负债率为58.53%。前一年数据则是2011年6857.01亿元的庞大收入，却仅实现了1500万元的税后利润，背后却是1500亿元的还本付息压力。

　　据公开资料计算，到“十二五”末期，在建项目完成后，铁道部负债总额将超过4万亿元，按4%的利率计算，每年应付利息达到1600亿元的规模。

　　清华大学中国与世界经济研究中心研究员袁钢明表示，“集中力量办大事”口号的极端化在铁道系统暴露无遗。“金融危机之前，铁道部就想获得中央资金，金融危机让铁道部如愿以偿。铁道部过分垄断且缺乏制约让‘政企不分’的发展模式积弊集中爆发。”

　　世界各国的铁路改革

　　张一君

　　日本

　　日本铁路的改革经过了较长时间的酝酿和准备，先是成立了“临时行政调查会”，经广泛讨论后得出了结论：国铁以原有的组织和经营方法无法实现改革，必须取消原制度，使国铁实现民营化，成立若干地区公司。在此基础上，政府向国会提出了8项关联法案，经国会审议通过，1987年4月实施了国铁的分立民营化改革。5<<12345>>

　　作为仅存的一个拥有自有体系的庞大部门，铁道部内部之复杂超乎大部分人的想象，改革铁道部都没有那么乐观。

　　日本铁路改革内容主要是组建JR铁路集团，按地域分为6家客运公司，并成立了1家全国统一运行，向客运公司租借线路的货运公司，这些新公司最初是国家全额出资的特殊公司，但被要求必须尽早出售股份，向纯粹的民营公司转化。新的铁路公司具备经营自主性，具有明确的经营责任，国家不再限定公司的业务经营范围，运费和票价只需经运输大臣认可即可决定。国铁时期的巨额债务在不损害新公司健全的经营利益的前提下，由本岛的三个公司承担了一部分，其余由国铁清算事业团处理，主要是用出售铁路周边土地、各公司股份和新干线的收入偿还。

　　美国

　　经济学者弗里德曼评价说：假如美国根本没有建立州际商务委员会而是让市场力量起作用，那么，美国今天就会有一个令人满意得多的运输系统。

　　美国1976年通过《铁路复兴和规制改革法》，1980年通过《斯塔格斯铁路法》，放弃对于铁路运输业的管制，因此美国铁路运输业在服务质量、运营能力、融资能力上得到空前的提升。市场机制有力地证实了市场化的巨大收获：2000年度劳动生产率增长317%，机车生产率增长了121%，路网生产率增长136%，综合生产率增长了173%，铁路货运所占市场份额在40%以上，2000年的运输价格比1980年下降了59%，货主和消费者平均每年少支付100亿美元。归根结底，这一改革成效在于效率的提高以及政府管制部门的开支缩减，等同于让利给消费者。

　　欧洲

　　20世纪90年代，欧洲各国如英德等纷纷在铁路领域推行改革。改革的基本取向，是实行路网分离(轨道系统与运输公司等运营部分分离)，在运营部分引进竞争机制。其中，英国铁路部门的改革相当彻底，连路轨系统也实行了私有化。但仅实行5年，政府就被迫收回路轨经营权，重新回到国营体制(并非恢复国有体制，而是国有民办)。

　　与英德不同，法国却坚持铁路国有化思路，当法国总统萨科齐2007年想要停止对法国国铁的7000万欧元拨款，也遭来一片反对之声，正如法国交通国务秘书所说，法国国铁不仅是提供运输服务的企业，还“承担着公立服务的使命，承担着领土整治的使命”。

　　铁改应分步走

　　专访北京交通大学教授、铁路专家荣朝和

　　晏耀斌

　　铁道部“政企不分”的体制在20多年的被诟病中，经历了多次改革，但截至目前，这一体制依然没有得到本质改变。北京交通大学教授、铁路专家荣朝和认为，虽然铁路主管机构政企不分已经严重阻碍了铁路事业的正常发展，但在缺少足够认识和解决方案的前提下，不宜贸然分割铁道部，以免形成徒劳之工并造成更大被动。

　　大跃进增加改革难度

　　《中国经营报》：铁路自2003年开始，经历了一个高速发展时期，有人批评这可怕的大跃进增加了铁路改革的难度。

　　荣朝和：中国铁路发生了巨大变化，其显著特征是建设步伐大幅度加快，遗憾的是改革进程却未能如很多人的预期而推进。

　　目前我国铁路行业最突出的问题是过度投资和超能力建设，铁路建设正由于主管部门的亢奋突进而处于一种失控危险中，有关部门的决策行为没有任何必要的制约或约束，一个本已十分脆弱的公共服务行业竟一下子变为最大手大脚花钱的部门，不但造成现阶段资源的大量浪费，而且必然引起今后长时期内大范围经营亏损难以扭转。这在相当程度上背离了科学发展观的根本宗旨与要求。

　　铁路对中国来说，有必要加快建设。但铁路早已不再是一个高盈利的行业，而是一个面临着激烈竞争而且在资金链方面相当脆弱的公共服务部门，因此是一个特别“经不起折腾”的行业。当前铁路建设中存在着忽视对既有线功能的合理定位并充分发挥其功能，新线建设普遍过于强调客运专用且目标速度过高，过多功能相近的平行线路同时开工隐藏巨大风险等问题。

　　《中国经营报》：据铁道部刚刚公布的数据，其所属运输企业2011年上半年盈利42.9亿元，总负债首破2万亿元，负债率为58.53%。公众多质疑这个高负债率，铁道部本身的安全运营已成难题。5<<12345>>

　　作为仅存的一个拥有自有体系的庞大部门，铁道部内部之复杂超乎大部分人的想象，改革铁道部都没有那么乐观。

　　荣朝和：相对于目前我国铁路的运营规模和现金流量而言，数万亿元的建设规模没有社会民间资金介入，绝大部分投资依靠借贷支持更增加了风险，政府信用正在被大量透支。铁路系统的贷款余额很快就会达到2 万亿甚至3 万亿元，大规模债务危机的现实隐患已经显现，整个行业的现金流随时都可能断裂，成为一个财务上的严重“濒危”行业。

　　有观点认为经济萧条时期只要是基础设施建设就必然没有错误，其实并不尽然，因为基础设施还有维持与运营成本，如果随意建设所带来的这些成本过高，那么这些基础设施建设对社会经济的价值就不高，甚至可能成为拖垮整个行业的“不良资产”或更可怕的“有毒资产”。对任何一个国家或地方的政府而言，基础设施领域企业的自生能力都是一个非常重要的问题，这是政府不能推诿责任的领域。

　　《中国经营报》：你认为出现铁路建设投资大跃进的原因是什么?

　　荣朝和：产生目前问题的主要原因是铁路主管机构政企不分，并由此导致的决策主体错位、缺少制约。铁道部政企不分有利于铁路新线建设的看法，存在一个极为关键的误区，即低估了政企不分体制中预算软约束问题在铁路新线建设中的严重性。在目前的体制下，不光主管部门和地方政府一门心思大干快上，也包括相关铁路企业、设计与施工企业和银行，所有的项目利益相关方都采取一种对过度投资不在乎的态度，应有的基本建设程序形同虚设，铺张与浪费比比皆是，而且缺少必要的问责制度。

　　人们可以判断，如果一种制度下的企业既不怕高负债，也不关心提高效率，那么毫无疑问一定是系统本身出了问题，这种体制就必须进行改革。人们也可以推论，打算放弃为本国最普通和绝大多数低收入民众服务的铁路系统，必然难逃在经营上失败的结局。

　　对于铁路运输管理体制改革首先要实现政企分开，已取得共识。但是由于铁道部在承担政府职能的同时还负责组织协调全路的运输生产活动，因此铁路运输企业重组的结果必须使企业在没有铁道部直接干预的条件下能够有效协调全路的运输。

　　铁路改革须先理清产权关系

　　《中国经营报》：随着安全问题的日益突出，改革铁道部的呼声越来越高，你认为改革铁道部、实现政企分开的突破点和难点在哪里?

　　荣朝和：在中国铁路行业中，以铁道部作为国家出资人代表投资形成的国铁系统居于绝对主导地位，同时铁道部又是铁路的行政主管部门，因此铁道部集铁路资产所有权及行政管理权于一身。

　　铁道部所享有的行政管理权和股东权，本应以外部机构和内部股东的不同身份和不同方式行使。但在政企不分的体制框架下，铁道部不仅作为外部管理机构行使行业管理职能，更将股东权外化于企业，产生股东权滥用所导致的企业产权残缺。

　　改革难题的核心，在于铁路产权关系的特殊性与处理的复杂性，首先要准确把握铁路产权关系的特殊性，并以此为依据合理确定铁路组织形式、运营管理体制及资产与业务边界，是构建铁路行业规则与秩序的制度性基础。全新铁路产业组织构建成功与否，在很大程度上取决于对铁路产权关系的认识程度与解决程度。由于需要探索的东西很多，因此这里没有最优方案，也不可能一步到位。在缺少足够认识和解决方案的前提下，不宜贸然分割铁道部，以免形成徒劳之工并造成更大被动。

　　《中国经营报》：如何解决铁路产权的划割?

　　荣朝和：从三个方面解决上述问题：一是解决好中央与地方的铁路事权分工。在分工逐渐明晰之后，将会形成国家铁路、区域铁路和城市铁路合理分工、相互支撑的路网基本格局，进而提出政府间合理分工的明确要求。

　　二是实现政企分开，并在行业内构建起由真正企业形成的产业组织结构。必须设计出在资本结构、业务边界、产权与组织形式各方面能够切实自立、高效的铁路企业。可考虑以干线加区域作为铁路企业边界的依据，也可采用建营分离、网运分离和业务分离等途径来构建铁路产业。

　　三是在整个铁路网上建立符合市场需要的运营规则。这需要在铁路企业之间引入平等主体之间的交易制度，通过相关运行规则特别是设备与设施共享、过轨运输和互联互通规则的进步，来促进合理的交易并提高系统效率，形成子系统能够自为和自律的良性组织结构。

　　作为过渡性方案，第一步可先行实现铁道部层面的政企分开，以国家铁路总公司承接原来的企业职能，而将剥离出来的政府职能并入交通运输部。特别是作为先决条件，任何铁路改革方案都必须妥善处理近年来大量积累的建设债务问题，其中也包含重大产权难题。5<<12345