环保局缄默海洋局力不从心 渤海漏油难定责

　　屈丽丽

　　截至记者发稿日(8月11日)，渤海漏油事件是否会引发侵权责任赔偿仍然不明，除了国家海洋局对外声称的最高不超过20万元的罚单之外，这起备受公众关注的漏油事件，其责任主体康菲石油公司的赔偿清单上还未能写下其他可能的赔偿数据。

　　这与此前不久BP石油公司在美国墨西哥湾发生漏油事件后承担200亿美元的赔偿金额形成鲜明对照。是责任不明，还是赔偿机制难以启动，或是整个国家治理体系缺少对环境污染的足够威慑？联系近年来多发的环境污染事件，不难看到，在我国经济高速发展的背后，环境风险正在敲响警钟。

　　环保责任险 能否抵偿污染损失？

　　“即使是国际上安全防范做得再优秀的公司，都难以杜绝环境污染突发事件的风险。正是缘于此，企业为以防万一，环境责任保险才应运而生。”达信助理副总裁、采矿及环境风险部负责人吕春雨告诉《中国经营报》记者。

　　不过，史春雨也告诉记者，“相对其他险种，环保责任险的投保率是比较低的。主要是在政府主导下环保高风险企业进行购买。由于保险产品的设计依据的是大数法则，需要参与的人数多，数据多，才能实现分散风险的目标。所以，在客户少，风险大的情况下，保险公司在环保责任险的产品设计上是非常谨慎的。”

　　这种谨慎直接引发的就是保险保障金额偏低，史春雨向记者透露，“当前国内市场上的环保责任险产品最高保障金额只有五六百万元，这还是一个总体金额，针对不同的损失情况下面还有分项限额，例如治理油污的最高限额就只有300万元。”

　　“不仅如此，目前国内环保责任险产品中只覆盖环境事件引发的生命财产的损失，治污的费用等，还不包括对生态环境损害及生物多样性损失如物种灭失等的赔偿。”

　　显然，这样的保障很难起到风险转移的作用，以美国墨西哥湾漏油事件为例，其导致海洋污染面积达到23000平方公里，处罚金额高达200亿美元，其中清污费用约70亿美元。而在这起事件中，责任主体BP公司获得了35亿美元左右的保险赔偿。2009年，太古船运公司在澳大利亚东南海岸发生漏油事件，向澳大利亚政府支付了2100万美元的清污费用。

　　“目前国内一些大型企业也开始购买国际险种，但大多数企业在环保责任险方面的购买动力不足。”史春雨说。

　　他告诉记者，这很大程度上与一国的国家政策有关。比如在阿根廷，环保责任险是一种强制保险，该国法律规定，一旦企业要进入某些特定产业领域(通常是环境高风险产业，如石油石化、矿山、金属冶炼等)，就必须要购买环境责任险，或者以保证金的形式提供相应的财务担保。

　　而有些国家会对购买环保责任险提供支持和鼓励政策，比如投资补贴、经费减免、环保专用资金补贴、税收支持等，而对没有投保的企业会进行限制，比如不提供绿色信贷等。

　　此外，在很多国家，由于法律法规健全，企业违法成本高，一旦发生环境事故，企业将面临非常大的经济压力。而绝大多数国家也都奉行“谁污染、谁负责，谁治理”的原则，所以，企业对借助环保责任险进行风险转嫁额外关注。

　　环境责任诉讼 谁是合格的原告？

　　由此，环境责任立法是一个绕不过去的问题。而摆在环境责任立法面前的首要任务：就是在环境责任事故面前，谁能成为有资格的原告呢？以渤海漏油事件为例，除了那些正在急于找出证据的受损渔民外，其他的公民、组织是否有资格提起诉讼呢？

　　全国政协委员李钺锋曾指出，在环境公益民事诉讼法缺位的情况下，环境责任诉讼的原告只能依据民事诉讼法限定为“直接利害关系”当事人，而许多环境污染没有直接损害公民、法人或其他社会组织的人身财产权益，不能通过普通的民事诉讼程序进入诉讼渠道。

　　国家环保局政策研究中心的陈赛博士告诉记者，“有关环境公益诉讼的问题，目前还处在学术层面的讨论，全国人大常委会召集过几次座谈会，但也仅限于学术层的探讨。目前，学术界比较集中的看法是希望检察院承担起环境公益诉讼的资格。”

　　对于NGO能否提起环境公益诉讼，一位不愿透露姓名的知情人士告诉记者，“如果环境公益诉讼得以建立，将直接影响到我国的诸多大型基础建设项目。比如，一些NGO组织很可能就会因为某种生物的原因阻止一些项目的建设，比如美国就是因为NGO对于鲟鱼的保护而阻止了一些大型堤坝的建设。所以，从体制上来看，有关部门可能并不希望建立这样的公益诉讼机制。”

　　而对环保公益诉讼千呼万唤难出台的背后原因，陈赛向记者分析说，“法律规定具体的诉讼程序很容易，但是一旦涉及赔偿就是很复杂的技术工程。以松花江污染引发的哈尔滨市停水为例，它对生活的影响无法估量，是赔偿5元还是50元，500元还是5000元？国家需要出台相关的测算标准。不仅如此，对于生态多样性来说，物种灭失的损失如何计算等等问题还没有研究清楚。从这个角度来看，国家还需要更多系统的考量和筹备。”

　　以印度、日本的环境污染引发的公益诉讼为例，很多诉讼都是进行了三四十年之后才获得赔偿。所以，从启动环境责任诉讼到最终获赔，中间可能还有很长的路要走。

　　陈赛告诉记者，“尽管我国在环境责任立法方面还有一些欠缺，但2010年《侵权责任法》的实施，已经有了很大的进步。在《侵权责任法》实施之前，依据《民法通则》的规定，企业在不可抗力等情况下排污造成的污染，可以不承担责任，而在《侵权责任法》实施之后，企业无论是否在合规情况下排污，只要造成污染事故，都要承担责任。”

　　不仅如此，现行《中华人民共和国环境保护法》第十六条规定：“地方各级人民政府，应当对本辖区的环境质量负责，采取措施改善环境质量。这意味着，在环境公益诉讼实施办法千呼万唤难出来的情况下，地方政府作为地方环境质量的责任人，是依法有权利提起相关的诉讼的。

　　陈赛向记者透露，“目前环保法正在修订中，修改的重点也在于强化地方政府环境保护责任。”

　　如果细心关注，在渤海漏油事件中，一直出来表态的是国家海洋局，国家环保局似乎一直保持缄默，这是因为在我国《环境保护法》中规定了，有关海洋污染的问题将另有法规规定，这就是《海洋法》。

　　然而，依据海洋法的规定，造成海洋污染的最高罚单不过20万元，如此来看，威慑力度显然不够。伴随《行政强制法》在明年的正式实施，有关海洋管理的行政强制措施将格外引人关注。一位不愿透露姓名的专家表示，“在海洋污染方面，海洋主管部门是否有严格的强制措施将直接影响到企业在风险防范方面的意识。”

　　另一条路径：在美国起诉康菲石油

　　尽管依据国内法提起环境公益诉讼存在诸多的困难和障碍，但是由于责任主体涉及美国石油公司，仅此一点，中国公民就可以据此向美国法院提起赔偿之诉。

　　早在2006年，国际律师吕立山就曾告诉记者，在重大环境污染事故中，无论是事故责任人、或受损害方，或者事故现场等等，哪怕事故责任人的某项行为经过了美国，当事人就可以依据美国法律向对方提起赔偿之诉。

　　在渤海漏油事件中，蓬莱19-3油田系中海油(00883)母公司中国海洋石油总公司和美国康菲石油全资子公司康菲石油中国有限公司合作开发的海上油气田，双方分别持股51%和49%。这满足了依据美国法提起诉讼的条件。

　　而在记者对多位国际律师及专家的进一步采访中，大家一致认为，“在国内受赔金额有限的情况下，依据美国法律提起诉讼，以获得更高的赔偿金额不失为一种选择。因为美国在侵权责任的赔偿方面通常数额巨大。包头空难即是典型案例。”

　　不过，也有人担心：赴美国诉讼不仅面临成本高、取证难的问题，同时还要考虑国家是否支持。不过，担心者也表示，“如果不提起此类诉讼，污染成本最终就会由中国自己来消化，而提起此类诉讼的话，就有可能由美国石油公司方面分摊近一半的成本。”

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　　环境污染事故进入高发期

　　伴随我国经济的高速发展，环境污染事件也正进入密集爆发期。

　　2011年两会期间，全国政协委员、云南省社科院原院长助理郑凡就指出，“仅在2010年，我国仅涉及水资源污染的重大公害事件就多达11起。仅福建紫金山铜矿湿法厂2010年7月发生的酮酸水泄漏事故，造成汀江部分水域严重的重金属污染，致使当地居民无人敢用自来水。”

　　不仅如此，近年来，我国石油石化行业对海洋水体的污染也络绎不绝，2005年中石油爆炸造成松花江流域污染，直接引发哈尔滨市的停水；2010年中石化大连输油管爆炸污染，造成至少50平方公里的海域受到影响，专家指出，大连湾污染对生态的影响将持续10年。

　　据统计，目前我国7555个大型重化工业项目中，81%布设在江河水域、人口密集区等环境敏感区域；45%为重大风险源，相应的防范机制却存在缺陷，导致污染事故频发，我国每年由于环境污染造成的直接经济损失达1200亿元。数据显示，2010年发生156起突发环境事件。而在近30年间，我国沿海共发生船舶溢油事故2353次，平均3.5天发生一起，溢油总量达34189吨。

　　频频高发的环境危机不仅对群众的生命财产，身体健康造成严重危害，同时也对生态环境以及生物多样性造成了严重影响。

　　尽管环境污染引发的后果严重，但由于我国对污染环境企业的问责力度很低，将巨额的环境污染成本转嫁给了社会，以松花江治污为例，国家就耗去近80亿元的成本，直接导致了企业“守法成本高、违法成本低”的社会现实，从企业自身来说，安全防范意识就不够，反过来又加大了风险爆发的可能性。

　　此外，环境污染事件的频发也与我国经济的高速发展有关，从国际上来看，随着近年各国对能源需求的增长，国际上的严重漏油事件也是频频发生，有数据显示，1967年~1989年的二十多年间，共发生4次严重漏油事故，而此后的20年发生严重漏油事故7次。这也暗示我国的环境污染正进入高发期。