推动国资监管地方立法

　　促进国有经济跨越发展

　　文 / 杨泽柱

　　在湖北省委、省人大、省政府的高度重视下，在国务院国资委积极支持下，湖北省国资委大力推动国资监管的地方立法工作，取得了一定成效。2011年5月26日，湖北省第十一届人大常委会第24次会议审议通过《湖北省企业国有资产监督管理条例》(以下简称《条例》)，并以湖北省人民代表大会常务委员会第121号公告对外公布，定于今年8月1日实施。

　　一、《条例》的主要创新点

　　《条例》立足湖北实际，借鉴国内外经验，对做好新形势下国资监管工作做出了许多富有创新的规定，主要有九个方面：

　　第一，拓展了企业国有资产的范围。结合湖北省党政机关所属企业和经济实体脱钩改制的实践，拓展了企业国有资产的范围，将“按照《中华人民共和国公务员法》管理的行政单位、参照《中华人民共和国公务员法》管理的单位和财政全额拨款的事业单位投资的企业或者经济实体的国有资产，各级人民政府授权履行出资人职责的机构管理的其他国有资产”纳入了企业国有资产的范围。

　　第二，明确了“三统一”、“三结合”、“三分开”的国有资产监管体制。 “各级人民政府分别代表国家对国家出资企业履行出资人职责，享有出资人权益，实行权利、义务和责任相统一，管资产和管人、管事相结合的国有资产管理体制；坚持政府的社会公共管理职能与国有资产出资人职能分开，坚持政企分开，实行所有权与经营权分离”。

　　第三，强调了履行出资人职责的机构“直属特设性质和统一监管”的定位。“省、市(州)人民政府国有资产监督管理机构，作为本级人民政府的直属特设机构，根据本级人民政府的授权，代表本级人民政府统一履行国有资产出资人职责。县级人民政府应当授权一个部门或者机构代表本级人民政府履行国有资产出资人职责。具备条件的县级人民政府，可以设置独立的国有资产监督管理机构，根据本级人民政府的授权，履行国有资产出资人职责”，体现了“大授权、大国资、全覆盖”的理念。

　　第四，建立了文化企业国有资产“统一纳入、委托管理”的体制。“各级人民政府履行出资人职责的机构履行文化企业国有资产出资人职责，负责基础管理工作，委托有关部门对文化企业的国有资产实施具体管理”。这种体制有利于维护企业国有资产监管工作的统一性、完整性，提高资源配置效率；同时又兼顾了文化企业国有资产的特殊性，有利于坚持和巩固党在意识形态领域的领导地位，促进国有文化产业大发展、大繁荣。

　　第五，突出了国家出资企业的市场主体地位。重点突出了两个方面：一是突出维护国家出资企业的合法权益。确保出资到位，不得干预企业日常经营管理活动；国家出资企业自主决定日常经营管理，组织实施企业的经营计划，决定企业内部机构设置、人员聘用，制定公司基本管理制度；各级人民政府及其有关部门尊重和维护国家出资企业经营自主权，建立和完善服务企业的相关制度，优化企业发展环境。二是突出国家出资企业体制机制建设。建立和完善法人治理结构，加强董事会的建设，确立董事会在法人治理结构中的核心地位；加快以企业为主体的技术创新体制机制建设，增强持续创新能力；建立健全内部监督管理制度，加强财务管理和审计监督；建立健全全面风险管理体系和企业法律顾问制度等。

　　第六，创新了国家出资企业的选人用人机制。重点从三个方面进行了创新：一是建立国家出资企业管理者优胜劣汰机制。按照公开、平等、竞争、择优的原则选择管理者，对年度和任期内考核不合格或不适应岗位需要的，依照法定程序予以免职或者解聘。二是建立健全国家出资企业管理者经营业绩考核制度。按年度和任期对国家出资企业管理者实行分类考核。三是建立国家出资企业管理者的激励约束机制。构建年薪制、股权激励、特别贡献奖等多种分配方式并存的企业管理者薪酬分配制度；建立健全国家出资企业管理者薪酬与职工薪酬增长的协调联动机制；深化国家出资企业改革，就企业家培育，企业管理者聘用、薪酬、奖励、股权激励机制等制定具体办法。

　　第七，规范了国家出资企业重大事项的管理。将“确定发展战略和主营业务范围、企业收入分配及管理者薪酬”等关系企业发展方向和内部利益调整的事项列入了重大事项的范畴，同时重点从五个方面规范了决策程序：一是规范内部决策程序。“重大事项决策应当经过专家论证、经理办公会讨论、董事会决策、股东会决定等法定程序”。二是规范外部审批程序。“重大事项涉及政府公共管理审批事项的，应当先报经政府或者政府有关部门审批；对涉及面广、关系公众切身利益的重大事项，应当由政府或有关部门组织专家论证、公示听证”。三是建立民主协商机制。“对关系职工切身利益的重大事项，应当听取企业工会的意见，并通过职工代表大会或者其他形式听取职工的意见和建议”。四是建立纠错机制。“国有独资企业、国有独资公司报送备案的重大事项违反法律、法规、企业章程的，履行出资人职责的机构应当督促纠正”。五是强化法律风险防范。对于涉及法律风险的重大事项，国家出资企业“应当向履行出资人职责的机构提供法律意见书，分析法律风险，明确法律责任”。

　　第八，完善了国有资本经营预算制度。将“本级人民政府调入的收入”列入国有资本经营预算收入，拓展了国有资本经营预算收入的范围。同时，将国有资本经营预算支出范围明确为“国家出资企业改革成本支出和履行出资人职责的机构的监管费用支出”、“对国家出资企业和重点产业的资本性投入”等，体现了国有资本经营预算支出主要用于国有经济布局和结构战略性调整、推动国有企业改革和发展的原则。

　　第九，加强了企业国有资产监督。重点从四个方面加强国有资产监督：一是建立国家出资企业境外国有资产监督管理制度。“规范企业境外投资及境外国有资产的登记、转让、考核等各项基础管理工作，强化风险防范和责任追究”。二是建立国家出资企业涉诉国有资产监督管理制度。“国家出资企业涉诉国有资产需要处置的，必须在依法设立的产权交易机构公开竞价处置”。三是建立国家出资企业争端协调处理机制。“协调国家出资企业之间、国家出资企业与其他企业之间的产权、债务、合同等纠纷”。四是强化国有资产损失责任追究。国有独资企业、国有独资公司、国有资本控股公司的管理者造成国有资产损失的，“除依法承担赔偿责任外，履行出资人职责的机构应当对管理权限内的相关责任人扣发绩效薪金(奖金)或者予以行政处分，并视情节依法给予不得担任国有独资企业、国有独资公司、国有资本控股公司管理者的限制”等。

　　二、贯彻落实《条例》的措施

　　《条例》是全国省级出台的第一部国资监管的地方性法规，是一部改革的法规、发展的法规、服务的法规。它的公布施行，对于完善湖北的国有资产监管体制，促进国有企业做大做强，推动湖北跨越式发展具有重大意义。我们将认真抓好《条例》的贯彻落实，创造性地做好新形势下的国资监管工作，切实将《条例》的法律效力转化为现实生产力。

　　1.抓好学习宣传，领会《条例》的精神。一是层层传达贯彻。通过中小组学习、召开会议、专家解读、专题培训、知识竞赛等多种方式，组织全省国资国企系统的广大干部职工深入学习、全面领会《条例》的精神。二是广泛深入宣传。将学习宣传《条例》列入“六五”普法规划，通过网络、报刊、电视等各种媒体宣传《条例》，营造贯彻落实《条例》的良好氛围。

　　2.加强指导监督，完善国资监管体制。一是完善国资监管的组织体系。对全省国资监管机构的设置情况进行一次检查，督促各市(州)政府独立设置直属特设性质的国有资产监管机构，实现经营性国有资产的集中统一监管，督促各县(市、区)明确企业国有资产监管的责任主体和行为主体，积极探索全方位、全覆盖的国有资产监管模式。二是全面落实出资人机构的职责。督促各级人民政府依法落实出资人机构所监管的国家出资企业，以及其对国家出资企业行使资产收益、参与重大决策和选择管理者等权利，实现政资分开、政企分开。三是出台相关的配套制度和办法。成立调研起草专班，抓紧制定出台境外及涉诉企业国有资产监督管理制度、争端协调处理机制、国有资产损失责任追究办法等制度；推动省政府尽快出台企业家培育，企业管理者聘用、薪酬、奖励、股权激励等具体办法。目前省国资委已完成《省人民政府关于加强国有资产监管深化国有企业改革的意见》(代拟稿)的起草工作，准备提请省政府审定后印发。

　　3.深化国企改革，激发市场主体活力。一是推进产权多元化。加强与中央企业的对接合作，积极引进各类资本参与国有企业改革重组，逐步实现投资主体多元化，增强国有企业发展的活力。二是推进资产资本化。加大企业股份制改造力度，国有独资企业一律进行规范的公司制改造，一般竞争性行业的国有公司一律进行混合所有制改造，全面实现资产资本化，促进国有资本有序进退、合理流动和保值增值。三是推进资本证券化。按照恢复融资功能一批、实现再融资一批、实现上市一批、辅导报备一批、改制培育一批“五个一批”的思路，采取主板、创业板IPO，借壳上市、整体上市、定向增发等多种方式，大力推进资本证券化，实现资本聚集和裂变。

　　4.加快调整重组，增强国有经济整体竞争力。一是抓大。即抓“大产业、大企业、大平台”。围绕全省千亿元产业发展战略规划，集中支持能源、钢铁、汽车、石化、电子信息等大产业发展，形成优势产业板块。按照“主业相同、产业相近、行业相关、优势互补”的原则，进行重组整合，培育一批具有规模经济优势和市场竞争优势的大公司、大集团，形成优势企业集群。加强各类政府投融资平台的建设，强化出资人的战略投资功能，推动国有资本向交通、能源、城市基础设施以及现代服务业、战略性新兴产业领域集中。二是放小。即对竞争性领域的一般的中小企业，采取整体转让、联合重组、管理层收购等多种方式放开搞活。对于有一定竞争力、国有资本一时还无法退出的中小企业，要走“专、精、特、新”的道路，努力培育成为有核心竞争力的“小巨人”。三是汰劣。即对一批资不抵债、经营亏损的企业，实行集中托管，加快解决改制历史遗留问题，促进其快速退出市场，为优势企业发展腾出空间和资源。

　　5.创新方式方法，提高履职能力和水平。一是创新监管方式。建立“实体经济与虚拟经济、产业经营与资本经营”双向互动、双向进入，“国资委—控股集团公司—生产经营企业”三点支撑，“资源—资产—资本—资金”四位一体的国有资本运营模式，实现监管国有资产向监管国有资本转变。二是完善考核机制。因企制宜实行分类考核、对标考核，扩大经济增加值考核，完善选人用人机制，加大企业家培育和股权激励力度，逐步建立企业负责人业绩考核、履职评价、公认度考察“三位一体”的综合考核评价体系。三是推动工作落实。牢固树立“产业第一、企业家老大”的理念，全面推行一条龙服务企业制度，进一步完善以工作业绩和服务企业满意度为重点的绩效考核体系。加强政策及业务知识的培训，提高国资监管队伍的履职能力和水平。■

　　杨泽柱

　　湖北省国资委主任、党委书记