郑秉文：老龄化成本要引入财政评估体系

　　王羚

　　算清“老龄化成本”

　　第一财经日报：老龄化成本超高可以说是造成欧债危机的原因之一。对于正在老龄化进程当中的中国来说，有哪些教训可以吸取？

　　郑秉文：造成此次欧债危机的原因是多重的，但从深层看，过度的福利和慷慨的保障确实已经使福利国家不堪重负。同时，老龄化的加剧使得财务隐患日益显现，债务货币化正使福利国家亦步亦趋，走向债务国家。

　　中国目前虽然养老金替代率还很低，远远谈不上福利国家，但是仍然有许多可以吸取的教训。欧债危机提醒我们，将老龄化成本引入到财政评估体系中十分必要。

　　将长期老龄化成本考虑在内，一国财政就可以考虑到人口老龄化预期导致的额外、隐性和大规模的财务成本。

　　否则，传统的财政指标所显示的只是公共财政的一部分途径，而不是全部，它有可能隐藏或者引爆未来可能随时爆炸的债务炸弹。

　　对中国来说，搞清楚我们的老龄化成本账单非常重要，这方面我们还有许多工作需要做。以养老金替代率为例，要测算我国的老龄化成本，首先要精确测算真实替代率，这是一项基础工作，否则，替代率的测算就不准确，进而，每年上调待遇水平就心里没有底。

　　我们每年养老金标准上调10%，已经连续上调了7年，那么，今后每年应该上调多少才能跟上我们的制度目标替代率？我们的制度目标替代率到底应该设定为多少？所有这些工作应该尽早着手落实，都取决于要给出一个真实的替代率。这就是我国借鉴此次欧债危机和希腊危机的一个重要启示，否则，老龄化成本就是一本糊涂账，难以测算清楚。

　　此外，欧债危机还给我们一个重要的启发，就是要厘清缴费型与非缴费型的制度边界，相当于在养老金制度与财政风险之间建立一个永久性的防火墙，这样，希腊式债务危机的养老金因素在制度上可以根除。

　　建立起政府与市场分责的制度体系

　　日报：从目前中国的老龄化趋势来看，养老保险基金的支出压力是持续增大的。结合国际的经验和教训，中国具体应该怎样改革，来避免将来因为老龄化成本过高而导致的债务危机？

　　郑秉文：我们在诸多欧洲福利国家逐渐滑向债务国家的过程中，发现一个规律性现象，凡是进行了结构性制度改革的国家，其制度财务状况大多要好于参数式改革的国家，而且基本上与债务危机无缘。因此，我认为，在目前阶段，唯有深化制度结构，才是中国社保制度规避债务风险的最佳出路。

　　根据研究，我提出一个改革方向，那就是战略性的选择应以美国模式为重要基准，战术性的部署应以欧洲模式为近期参照。

　　美国模式固然存在很多问题，但还是为包括中国在内的新兴市场经济体提供了可资借鉴的经验，而欧洲模式则相反，作为社保制度的鼻祖，虽有很多优势，但更多地是为所有后发国家提供了沉痛的教训。

　　美国除了公共养老金，还有一个重要的市场补充——自愿型私人养老金。但是在中国，全部养老责任几乎全由基本养老保险承担，企业年金的发展速度远远跟不上基本养老保险制度的发展。以企业年金为标志的市场作用被严重忽视并排除在外。

　　欧债危机提醒我们，应该提高企业年金的立法位阶，重视市场作用的发挥，这是未来规避养老债务风险的一个路线图。尤其是在中国基本养老保险制度存在诸多风险隐患的情况下，希腊教训应该成为一次启蒙教育，使企业年金真正成为分散基本养老保险风险的一个补充保险制度。

　　而在中国，现在对这个问题认识还不足。建立第二支柱跟建立第一支柱一样，从精力到政策也需要“先期投入”，这些投入成本也是机会成本。如果从现在起就均衡两个支柱的制度建设力度，就可以建立起一个政府与市场分责的制度体系。

　　在个人账户方面，其定位始终没有明确，实账积累的巨大转型成本难以解决。希腊危机的教训和瑞典、波兰的经验告诉我们，取消个人账户试行DB型制度无疑是回头路，而保留个人账户并彻底实行名义账户制将是一个有效的替代性制度安排和可供选择的过渡性改革路线图。

　　纵向与横向公平要相互结合

　　日报：中国现在收入分配差距本身就比较大，养老保险应该是通过再分配平衡一下收入差距，但事实上，可能更加剧了差距。比如公务员和事业单位人员的养老金替代率远远高于普通职工，也是大家关注的。你怎么看这个现象？如何解决？

　　郑秉文：我国养老金制度的再分配原则基本是混乱的。比如，每年大家都上调10%，但500元和5000元的养老金都上涨10%显然是不公平，500元才涨了50元，而5000元则涨了500元；另外，65岁和85岁都按一个比例上涨也是不公平的。

　　再分配原则的确立既是一个简单的事情，又是一个很复杂的事情。说简单，就是要坚持多缴多得的原则，凡是不符合这个原则的做法，都要尽快予以修订；说复杂，就是要理顺横向(不同群体)和纵向个人生命周期的养老金公平问题，纵向与横向公平要相互结合，还要考虑到每年上调待遇的公平性问题。

　　关于公务员和事业单位养老金改革问题，在欧债危机中分析这些国家的养老金制度时我们发现，南欧和西欧的养老制度大多是碎片化的制度，其中包括希腊，他们的公务员制度都是单立的，公务员享有较多的特权，历年来都是企业职工攻击的一个靶子。

　　这些教训告诉我们，2008年2月启动的五省市事业单位养老金改革试点也好，《社会保险法》规定的由国务院另行规定的公务员养老金制度也罢，其基本思路是应该参加现有的城镇基本养老制度，而不应单独设立。否则，等于还是把包袱和不安定因素推向了未来。

　　提高法定退休年龄乃业内共识

　　日报：中国目前的退休年龄确实比欧洲低很多，但现在人保部一直都比较谨慎，即使上海的试点也比较低调，你分析是什么原因？阻力在哪里？

　　郑秉文：我国目前法定退休年龄太低，这已是业内一个公认的事情，并且在业内也是公开讨论的事情，业内的共识是尽早和及时提高法定退休年龄。

　　形势更为严峻的是，本来法定退休年龄已经是世界上最低的了，但每年新增退休人员的退休年龄比法定退休年龄还要低，例如，2006~2010年每年企业“非正常退休”人员占其新增退休人员总数平均达17%左右，年均70万人；如按业内一般估计的一半人数为提前退休的话，一年净增就高达几十万人，2006~2010年就有100多万人。

　　照此推算，截至2010年，在制度内离退休人员总数6305万中就有几百万人是提前退休的。由此看来，形势是十分严峻的。

　　目前，提高退休年龄这个话题之所以没人去提，是因为与整个大环境不太“融洽”。实际上，大家心里都十分清楚，这样下去是毁了制度，但一说提高退休年龄就遭到网络的一片反对，有谁去得罪人呢？要说阻力，这就明摆着呢，社会反对是唯一的阻力。

　　国外提高退休年龄也有失败的案例，答案与中国一样，也是因为社会极力反对。

　　于是，这个改革就等于是无限期推迟了，尽管都心知肚明，但没人提了，留给下一届吧，或留给下一代人吧。这就是目前的心态。