维特曼：债务危机是对欧元区的挑战

　　德意志联邦银行行长杰恩斯·维特曼(Jens Weidmann)博士认为，欧盟近期的某些决定指向的中间道路不会使欧洲走向长期稳定的未来。目前的局势对欧元区的未来至关重要。民主选举产生的议会必须决定欧洲货币联盟未来的基本构想—可以保留现有框架，同时纠正一些缺陷，使之有助于稳定；也可以采取向财政联盟转变的重大步骤，包括将一些关键领域的职责从国家层面转移到欧盟机构，这些机构应当是议会批准的合法机构。

　　在本次银行危机爆发三年多之后，且在主权债务危机去年春季首次显现至今一年多以后，金融市场和全球公众仍然在密切关注欧元区的局势。

　　为了解决与主权债务危机有关的问题和缓解危机所造成的影响，有关国家和欧盟已经采取了一系列政治和经济措施，但这样做会带来公众丧失对决策者、欧盟条约和机构信心的危险。德国和欧元区其他国家的民众对欧元感到担心。我认为，这种担心是件严重的事。

　　我们必须承认，欧元系统在履行其职责过程中取得了值得自豪的成功。欧元对内和对外价值的稳定可以与德国马克相媲美。因此，在分析当前危机时，我们不能忘记单一货币在经济和政治方面的成就。

　　作为德意志联邦银行的行长和欧洲中央银行管理委员会的成员，我的核心职责是维护欧元的长期稳定。有信誉地履行这一职责，不仅可以为中央银行的独立性提供充分依据，也是保持公众对单一货币有信心的关键所在。

　　需要构建欧洲货币联盟的广义框

　　为了保持对欧元的信心，除其他措施外，需要在短期危机措施与有信誉和以稳定为导向的货币联盟框架之间构建一种可持续的关系。这需要有一个制度框架，该框架具有明确和一致的战略，并可以提供一些机制，使联盟内的个体以可靠和可持续的方式行事。如果有了这样一种战略，则可以比较容易克服短期困难和缓解当前危机。这也是我们所需要的欧洲货币联盟的广义框架。

　　毫无疑问，本次主权债务危机是欧元诞生以来面临的最大挑战。本次危机暴露了一些国家存在的重大财政和宏观经济失衡问题，同时也凸显了货币联盟基本框架和实际操作中的缺陷。事实是，几乎所有人都低估了金融市场一体化的影响及其复杂性所造成的巨大挑战，显然在整个事件的发展过程中，这种认识发挥了重要作用。

　　首先，为了恢复对公共财政稳定的信心、重建竞争力和确保健康的国内金融体系，在出现困难的国家目前需要实施广泛的整顿和改革措施。实现这一目标的第一步已经迈出。但在一些领域，还有很长的路要走。

　　此外，为了使金融体系更具有活力，必须全面改革对金融市场的监管。

　　为了确保每一个国家在责任、义务和监测之间的恰当平衡，也必须调整货币联盟的制度框架。我认为，目前在这方面还缺乏一致的意见。已经宣布和采取的措施使得框架的变化朝着一个长期看不可持续的方向发展。这会极大地威胁公众对欧元的支持。

　　我认为，从原则上讲，设计未来以稳定为导向的货币联盟有两个经济上可持续的方法。第一个是回到欧盟各项条约确认的货币联盟建立原则，这些原则目前本质上仍然适用。这些原则要求各国的财政政策遵循欧盟的规则、各国保留基本财政政策的独立性、不实行救助的原则，并由金融市场来约束财政政策。尽管有不同意见，但我仍然相信有可能成功地实现稳定。另一种方法是实行欧盟联邦结构的根本性改革。这将涉及将一些国家权利转移到欧盟，尤其是借款和发行债券的权利。

　　我相信政治家需要立即做出决策，到底应当走哪一条路？由联盟承担义务同时保持独立的国家财政政策是一种矛盾的做法，必然会出现问题。这会威胁到以稳定为导向的货币联盟，也会破坏已经取得的欧洲一体化成就。

　　稳健的公共财政是货币联盟稳定的重要前提条件

　　欧洲当前的危机是由某些国家的财政和经济政策失衡引起的，这些失衡加上金融市场的危机引发了当前的主权债务危机。事实证明，在欧洲货币联盟中，单一货币政策和分散化的财政及经济政策(这种关系在货币联盟建立之初就是争论的焦点)是有缺陷的。解决这一问题的协调机制设计明显不充分。

　　为保持一种货币的价值稳定，稳健的公共财政永远是最重要的。在一个成员国政府保留独立财政政策的货币联盟内部，更是如此。在货币联盟内部，单个成员国增加债务的动机更大。如果一个国家的主权债务增加，负面压力会波及其他成员国。在欧洲货币联盟建立之时，对这种风险就有明确的认知，这也是在《马斯特里赫条约》中规定了财政和货币政策规则的原因。这些规则的目的是使货币政策免受不稳健财政政策的影响。

　　但在欧洲货币联盟建立之时低估了一个因素—危机传导的风险意味着其他成员国很难拒绝对有困难国家的援助，其他成员国也很难迫使有问题国家更多承担因财政政策失误所造成的成本和风险。这会造成完全不救助原则与维护短期金融市场稳定之间的冲突。确实，货币联盟越成功，即实体经济和金融市场越一体化，潜在的传导影响也越大。

　　欧洲货币联盟的现有法律框架

　　欧洲货币联盟的创建者非常清楚稳健财政政策的重要性。因此，他们设计了有关欧元的一组规则，其目的是防止可能出现的各种失衡和在必要时纠正失衡。因为存在决策者误用货币政策的动机，所以规则规定，货币政策应当独立，货币政策的职责是维护整个欧元区的价格稳定。在欧元区的单一货币政策中，禁止对成员国的政府赤字进行融资。因为过度扩张性货币政策会造成通胀的风险，所以，货币联盟禁止对财政赤字进行融资的另一个重要原因是成员国还保留着自主的财政政策。通过中央银行资产负债表来支持某个成员国，货币政策会重新分配不同国家纳税人的财务负担。如果出于特殊和极端重要的原因(如威胁到金融稳定)必须对某个国家实施援助时，则援助一般应当通过财政政策，这是各国政府和议会的责任。因此，在货币联盟内部，货币政策完全不同于纯粹的国内货币政策，如美国和英国，在这些国家不存在因不稳健财政政策和为了避免金融不稳定的局面而需要在不同国家纳税人之间分摊风险的问题。

　　在欧洲货币联盟的内部，各国享有高度自主权。在目前的法律框架内，财政和预算政策由各国议会最终决定。决定涉及收入、支出，尤其是借款。《马斯特里赫条约》和《增长和稳定公约》的目的是对各国政府的借款实施有效的约束，即政府债务不得超过一定水平和应当避免持续出现赤字。但是，除了年度赤字占GDP的3% 和债务水平占GDP的60%这两个临界指标外，公众通常忽视上述原则。实际上，原则是更加全面的，例如应当在中期内实现预算大体平衡的目标。

　　逾越规则和监管乏力引发欧债危机

　　尽管有这一框架，而且在欧元引入之前的趋同阶段也在公共财政治理方面取得了实质性成果，但在后来的发展中，成员国的政府债务没有得到有效控制，而且实际情况完全相反。分析本次危机的发生过程可以看到，实际上缺乏实施这些规则的政治意愿。对于这些规则，如果没有其他方法可以避免处罚的话，则一定会出现不遵守或故意违反的情况。

　　不遵守这些规则的一个主要“后门”是，在处理过高赤字的关键措施方面需要得到成员国的多数票同意。欧洲中央银行管理委员会和执行委员会首任委员奥特玛·伊辛(Otmar Issing)将这种情况非常生动地描述为“罪犯坐在一起审判罪犯同伙”，这种机制确实会鼓励某种策略性投票的动机。在许多情况下，成员国最终无法实现最重要的财政目标，而且危机前的借款远远高于上述规则要求的水平。另一个造成严重危机的因素是，欧盟委员会作为条约的守护者，在面对成员国的问题时表现得比较软弱。

　　在某些国家，一系列失误—多数可以概括为“竞争力的丧失”、“资产价格泡沫”和“过度借款”—都在危机形成中发挥了重要作用。但是，我们应当记住，在初始阶段，各国的决策者，或欧盟机构，或金融市场参与者，似乎都没有认识到这些问题的严重性。预防机制和风险应对措施是不充分的。当纠正这些失衡时，会对一些国家的政府预算和金融体系造成重大压力。我们必须从这些经历中汲取教训。

　　建立货币联盟可持续制度框架的构想

　　作为短期危机措施的补充，重要的是改进欧洲货币联盟的制度框架，以保持稳定和增强信心，还要使短期危机管理措施有信誉。

　　构想之一：强化现有的法律框架

　　目前发生在几个欧元区国家的债务危机暴露出防范和应对危机现有措施的缺陷。为此，已经对欧元区的框架进行了许多调整。其中一些调整还需要得到各国议会的批准，这些调整的目标不是改变欧元区的基本原则。调整再次重申了非救助原则，也明确了每个成员国必须对其财政政策负责，投资者必须对其投资决策负责。

　　作为一项短期危机措施，2010年夏季在希腊获得双边援助贷款之后，创立了欧洲金融稳定基金(The European Financial Stability Fund，EFSF)和欧洲金融稳定机制(The European Financial Stability Machanism， EFSM )。近期的决策规定，将大幅度扩大欧洲稳定基金。通过欧洲稳定基金，对爱尔兰和葡萄牙进行了援助，而且近期可能向希腊提供更多援助。

　　另一项一揽子改革的目标是通过修改《稳定与增长公约》来预防未来危机，即引入一项预防和纠正宏观经济失衡的机制和采用一项《欧元区附加合约》。

　　另外，针对预防机制不够充分的问题，将建立一项永久性危机处置机制—欧洲稳定机制(The European Stability Machanism，ESM)，以防止对欧元区整体稳定的威胁。该机制将在2013年中期替代欧洲金融稳定基金和欧洲金融稳定机制。

　　从原则上讲，这是一项正确的决定。这反映了金融市场一体化不断加深的特点，而欧洲货币联盟的创建者低估了这种情况，在很大程度上单一货币促进了这一进程。但是，关键是要确保具体方案不能否定基本原则—各国独立承担财政政策的职责和非救助原则，以及依靠资本市场的约束职能。否定这些基本原则会增加欧元区国家扩大债务的风险和单一货币政策采取适应立场的压力。

　　因此，我不赞成今年7月21日欧元区国家采取的决定。但我必须强调，我也不赞同现有框架不适用于货币联盟的流行观点。我认为，对以稳定为导向的货币联盟来说，最初建立的原则仍然适用。但是，根据近期的经历，必须对此框架进行某些调整。我支持已经宣布的众多改革措施。

　　我认为，强化现有框架需要遵循一些核心原则。具体讲，就是需要进一步强化非救助原则，该原则在欧盟的许多条约中仍然是有效的，要遵照这一原则通过资本市场来约束各国的财政政策。这里有四个核心原则需要明确：

　　第一个原则是预防。为了确保未来危机预防机制更加可靠，关键是完善计划中的强化预防机制。但是，为了确保预防机制能够发挥实际作用和避免不可持续的财政赤字，在赤字和债务限制被突破时必须有更强有力的处罚措施。预防和纠正宏观经济失衡的措施和《欧元区附加合约》必须相互补充，才能避免严重的失衡。在运用这些措施的时候，我们必须避免采取宏观经济微调的做法。

　　第二个原则是金融市场稳定。应当在金融市场监管方面采取进一步措施，以强化金融市场稳定，并减少维护金融市场稳定与确保私人贷款人利益(包括发生欧元区国家违约)间的冲突。

　　第三个原则是危机管理机制。这种机制应当包括三个要素：援助必须附带严格的经济和财政政策条件；必须有恰当的利率水平；在发生违约情况时必须有私人投资者参与。

　　附加严格的宏观经济和财政调整计划，以及显著高于良好信用国家的利率水平，可以使成员国具有尽快回到资本市场上筹资的动机。

　　就资本市场对各国财政政策的约束问题而言，应当调整货币联盟的规则。当欧元区国家可能面临困难时，私人贷款人无法迅速将其负担转移到提供援助国家的纳税人身上。仅仅依靠在计划于2013年实行的欧洲稳定机制框架内引入集体行动条款(CACs)很可能无法实现这一目标。我们应当支持德意志联邦银行提出的建议，即在债券发行条件中增加一项触发条款，规定当需要欧洲稳定机制向有问题国家提供援助时，债券的期限自动延长一个固定期限(如3年)。

　　我不赞成近期欧盟有关危机处置机制设计中的关键措施。我认为，这些措施破坏了现有法律框架内援助机制的重要基本原则。这些基本原则是基于各国对自身的融资负责。引起关注的一个重要原因是，新的和更加宽松的信用条件大幅度降低了接受援助的国家进行财政和经济改革的动机，以及尽快回到稳健公共财政状况的动机。在未来援助计划(即使是欧洲稳定机制)中加入这些条件可以解决这些问题和鼓励有关国家申请援助。

　　计划中的第二轮债券购买也会进一步削弱有关国家采取正确财政政策的动机。如果在二级市场上购买接受援助国家的债券，就很难知道这些国家是否严格遵守有关整顿和改革的条件。另外，也不明确的是，这是否符合提供援助仅仅是最后手段的规定，以避免威胁到整个欧元区的稳定。

　　这些决策意味着，财政不稳健的成员国可以依靠援助，而财政稳健的国家将不断地被要求提供援助。此外，如果给人造成如下印象，即在目标超出时，援助附带条件可以进行谈判，则存在接受援助的国家不尽力而为的危险。

　　这种不一致性可以通过如下例子来说明。如果威胁实施制裁，但当不断违反规则时，来自资本市场的条件却非常优惠，甚至远远优惠于提供援助国家的条件，则《稳定和增长公约》中的处罚机制根本无法预防不稳健的财政政策。

　　第四个原则是前后一致的实施方案。所有规则的有效性都取决于实施—如果不能适用“严格遵守”原则，就不可能存在健康的经济关系。最终，要由受助的国家决定是否履行接受援助的附带条件。为了避免出现不严肃承担国家责任的情况，这种框架必须明确规定，如果不满足有关条件，就不能提供进一步的援助。

　　总之，强化现有法律框架基本上是可行的，也是稳定货币联盟的有效手段。但是，该框架必须确保实施稳健的财政政策符合每一个国家的最佳利益—与危机前的情况相比，目前更是如此。当采取这种思路时，我们必须防止危机处置机制被错误动机所利用的情况。

　　构想之二：财政联盟的关键要素是将权力从国家层面转移到欧盟层面

　　强化现有框架的最根本方法是实现财政联盟的重大转变，这涉及将部分财政政策权力转交欧盟负责。

　　建立欧洲财政联盟绝不意味着需要财政政策(包括收入和支出)的完全集中化。为了确保财政安排能够尽可能客观地反映单个国家民众的偏好，大量财政权力应当保留在国家层面。

　　我认为，在欧盟的立法中规定严格的赤字和债务限额，对实现一个稳定的财政联盟和确保欧元区单一货币政策不受不稳健财政政策的干扰至关重要。这些限额应当适用于各级政府，包括中央、省和地方政府，以及社会保障系统。欧盟必须有进行干预的最终权力，以确保这些限额可以得到有效实施。在财政联盟中，干预权力必须非常广泛，以确保在赤字和借款限额被突破时，各国政府就会失去财政政策的自主权。因此，各国议会将失去针对政府预算的最终决策权。议会的决定需要得到一个中央级机构的批准。

　　我必须强调，与公众的观点相反，这种财政联盟并不一定需要承担共同的责任。原则上，这种集中化方案的成功不需要有共同的责任，这可以使各国在借款方面有更大的灵活性。原则上，可以由一个民主选举产生的中央机构(如欧洲议会)来确定和监测国家的赤字及债务限额。还要确保涉及欧元区国家的决策仅由这些国家的代表来决定。但是，确定赤字和债务限额的制度应当遵循一致性的规则。该制度应当是基于规则的，要比现有框架更加严格，而且应当很难改变，例如需要经过绝大多数国家的同意。在此框架内，各国可以基本保留财政政策的自主权。如果规则允许，则为了平滑经济周期可以允许自动稳定器的功能发挥作用和发放临时性贷款。欧盟的限额应当是最高限额，当然不能完全用尽这些限额。

　　如果实行这种严格的规则，则有助于在中长期内确保欧元区的稳健公共财政，并可以避免出现主权债务危机。这种框架将使欧元系统的单一货币政策免受不稳健财政策的影响。

　　在这种情况下，完全没有必要发行欧洲债券或共同负债，或由整个体系承担现有债务。目前，正在对发行这种债券进行广泛讨论。这种做法可以作为第二步(当然要等到有关赤字和债务的财政政策权力转移到欧盟层面之后)，这样才不会损害该法律框架的一致性，尽管可能需要更加严格该框架。

　　在任何(包括财政联盟)情况下，共同负债都可能引发成员国利用债务的动机。因此，必须限制这种动机，比如限制国家和欧盟层面的新借款。否则，财政联盟很难确保负债与控制之间的合理平衡。债务由一个系统共同承担一定会导致成本在稳健与不稳健国家之间的重新分配。此外，欧洲债券本身实际上可能并不利于解决导致本次主权债务危机爆发和传播的根本问题。总之，与欧洲债券相关的风险远远超过其潜在收益。

　　除了要进行恢复竞争力的改革之外，财政联盟可能会提供一种一致性的法律框架。这将是欧洲一体化的一个重大步骤，即对欧盟或至少是欧元区来说是朝着联邦制国家方向迈出的重大一步。但是，实施财政联盟需要对现有条约进行全面修改，还可能需要对各国宪法进行修改。我们必须清楚，通向财政联盟的道路漫长而艰难。没有欧元区公众的普遍支持，这种转变几乎是不可能的。目前还不清楚是否实际存在这种支持。关键问题是不要按照错误的程序作出错误的决定。

　　货币政策的错误运用

　　原则上，货币政策有可能在货币联盟集中化或分散化的法律框架内维护价格稳定，只要这种框架是充分有效的。但是，如果以法律形式确定了不一致的框架，或更加糟糕的是法律没有确定这种框架，而在实际应用中又不考虑任何法律规定，则很可能在未来造成重大问题。

　　本次危机的发展过程显示了上述担心，尤其是从中央银行的角度看。

　　先是成员国错误的经济和财政政策导致了市场丧失信心，市场信心关注的是新缺陷。很快局势就出现恶化，有问题国家的债券收益率迅速上升，而且很难在资本市场上筹资。利率上升的速度是不可持续的。因此召开了应对危机的会议，采取了特殊措施，为了在短期内稳定局面，呼吁货币政策进行支持，只有中央银行被认为才有能力直接进行干预。如果有关国家不采取了措施来稳定局面或可能提供援助的国家不想承担风险，则局面会变得更加严重。

　　在短期内货币政策确实可以稳定金融市场。但是，采取此类措施会模糊货币与财政政策之间的职责范围，并破坏中央银行的独立职责。此外，也会削弱政府决策者采取正确行动的动机。

　　最终会造成推迟采取或不采取有效的财政政策措施，造成局面更加恶化，使货币政策最终成为“接盘者”。

　　中央银行当然也需要从本次危机中汲取教训和重新思考一些重大问题。我认为，一个关键的教训是，对有效的货币联盟框架来说，一个有效的金融市场监管机制非常重要，尤其是一个以稳定为导向的货币政策及其与金融市场之间的互动。

　　当然，现实世界并不是非黑即白这样简单，规则和行动可以有不同的解释。尽管如此，根据德意志联邦银行的传统，对货币政策来说，尤其重要的是要坚持其原则，在货币联盟的情况下更是如此。但教条主义也是不对的，在某些情况下不仅需要有一定程度的灵活性，而且也必须如此。

　　毫无疑问，金融市场的稳定对货币政策至关重要。即使如此，我们也不能完全不顾基本承诺和职责。否则，会引起市场对独立货币政策合法性的质疑，损害其维护价格稳定的基本目标，也会破坏公众对货币政策的信心，而这种信心至关重要。

　　中央银行目前承担了部分财政政策的负担，即支持某些成员国或有问题的银行。但这给欧元系统的资产负债表带来了巨大风险。我坚信，必须降低这些风险，而且绝不能再增加风险。因此，现在是政府决策者作出愿意承担什么风险的时候了，包括如何战胜危机和走向未来。这些不是货币政策的职责。

　　(本文由中国人民银行研究生部康以同摘译自杰恩斯·维特曼行长2011年9月13日在科隆企业家协会上的演讲。)