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抑制“突击花钱”需要建立公共财政制度

http://msn.finance.sina.com.cn 2011-11-23 10:30 来源: 21世纪经济报道

  又到了一些部门突击花钱和社会大关注的时节,而今年更为突兀的是,最后两个月全国财政需要突击支出22660.4亿元,这还不包括今年预计超收的14285亿元财政收入,这两项均创下新的记录。

  这是一个不断重复的老问题,在欧美各国陷入财政危机的背景下,中国的一些政府部门目前拥有如此多的财政支配额度,与之形成鲜明对比。但是,中国地方政府承受了巨大的债务压力,而从教育到医疗等广泛的民生领域,却长期缺乏足够的财政预算。这是难以让人理解的,也是明显不合理的。

  这种预算制度中具有明显的技术问题,比如预算年度采用历年制,即从公历1月1日起到12月31日止,而审批预算的人代会则是在3月初才召开。这种安排导致预算在审批前已被各部门私自小心地执行,制造了“前缓后急”的支出节奏;比如预算编制实行“基数预算”,即每年在上年预算基础上增加一定的数额,这会鼓励各部门花光预算结余,防止第二年预算减少,等等。

  我们认为,财政预算的问题在于相关制度,技术扭曲只是一种表现。根源在于预算编制仍需更加严谨,在预算准备、编制、执行与验收各个环节,都需要公开和加大监管。这样,制度安排才不会给财政部门与预算支出单位过大的权力,不会鼓励编制预算时尽量提高上限为自由裁量留有空间,从而避免预算呈现强烈的部门利益色彩,减少挤压更多财政资源,使得民生领域在总预算比例加大。

  中国缺乏公共财政的意识。在中国,几乎所有的预算支出主体都会将预算资金看成是自己部门的金库,而不是公共财政,因此绝不会是将多余的钱归还财政,或者节省财政支出。有相当多的案例表明,节省财政开支并不被单位欢迎。这与部门缺乏公共监督有关。而且,在政府预算方面,一些部门利益也表现突出,这阻碍了预算制度改革的步伐。

  显而易见,这个年年被拿出来讨论的问题并非是一个难题,而是一个选择题。即是否有诚意和勇气还原公共财政的意义,从技术上将财政预算精细化,接受人大有效的审查,并将财政预算和执行过程全都公之于众,接受公众监督。这不是什么技术难题,因为世界上绝大部分国家都是这样做的,中国没有必要用这么长时间寻找答案。

  当然,这不是财政一个部门的问题,而是整个行政文化需要变革。首先要从“投资性”政府转变为“服务型”政府,这样就会将宝贵的财政资源更多地投入到公共领域而不是项目开发,这才是公共财政的本来面目。以目前每年中央财政收入超速增长看,中国税负与藏富于民相背而驰。即使地方政府有过多的债务,也不是因为他收入过低,而是投资过多,做了太多不该做的事情。政府应该降低税负并将财政用于公共支出,这才是政府存在的意义。

  此外,财政预算编制精确与实施需要有制度的保障,即部门领导不能随意地在一年当中添加预算外的支出任务。领导拍脑袋工程是较为普遍存在的现象,这种随意性就会额外增加预算的不确定性,冲击预算制度的权威。如何恰当地花钱在中国是一个巨大的挑战,在教育、医疗需要更多财政投入,养老制度存在巨大挑战等背景下,如此预算突击消费实在不应该,这可看作一种渎职,只有让这些部门认识到财政资金是国民的而不是部门的,才会有改革的希望。

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