抑制“突击花钱”需要建立公共财政制度

　　又到了一些部门突击花钱和社会大关注的时节，而今年更为突兀的是，最后两个月全国财政需要突击支出22660.4亿元，这还不包括今年预计超收的14285亿元财政收入，这两项均创下新的记录。

　　这是一个不断重复的老问题，在欧美各国陷入财政危机的背景下，中国的一些政府部门目前拥有如此多的财政支配额度，与之形成鲜明对比。但是，中国地方政府承受了巨大的债务压力，而从教育到医疗等广泛的民生领域，却长期缺乏足够的财政预算。这是难以让人理解的，也是明显不合理的。

　　这种预算制度中具有明显的技术问题，比如预算年度采用历年制，即从公历1月1日起到12月31日止，而审批预算的人代会则是在3月初才召开。这种安排导致预算在审批前已被各部门私自小心地执行，制造了“前缓后急”的支出节奏；比如预算编制实行“基数预算”，即每年在上年预算基础上增加一定的数额，这会鼓励各部门花光预算结余，防止第二年预算减少，等等。

　　我们认为，财政预算的问题在于相关制度，技术扭曲只是一种表现。根源在于预算编制仍需更加严谨，在预算准备、编制、执行与验收各个环节，都需要公开和加大监管。这样，制度安排才不会给财政部门与预算支出单位过大的权力，不会鼓励编制预算时尽量提高上限为自由裁量留有空间，从而避免预算呈现强烈的部门利益色彩，减少挤压更多财政资源，使得民生领域在总预算比例加大。

　　中国缺乏公共财政的意识。在中国，几乎所有的预算支出主体都会将预算资金看成是自己部门的金库，而不是公共财政，因此绝不会是将多余的钱归还财政，或者节省财政支出。有相当多的案例表明，节省财政开支并不被单位欢迎。这与部门缺乏公共监督有关。而且，在政府预算方面，一些部门利益也表现突出，这阻碍了预算制度改革的步伐。

　　显而易见，这个年年被拿出来讨论的问题并非是一个难题，而是一个选择题。即是否有诚意和勇气还原公共财政的意义，从技术上将财政预算精细化，接受人大有效的审查，并将财政预算和执行过程全都公之于众，接受公众监督。这不是什么技术难题，因为世界上绝大部分国家都是这样做的，中国没有必要用这么长时间寻找答案。

　　当然，这不是财政一个部门的问题，而是整个行政文化需要变革。首先要从“投资性”政府转变为“服务型”政府，这样就会将宝贵的财政资源更多地投入到公共领域而不是项目开发，这才是公共财政的本来面目。以目前每年中央财政收入超速增长看，中国税负与藏富于民相背而驰。即使地方政府有过多的债务，也不是因为他收入过低，而是投资过多，做了太多不该做的事情。政府应该降低税负并将财政用于公共支出，这才是政府存在的意义。

　　此外，财政预算编制精确与实施需要有制度的保障，即部门领导不能随意地在一年当中添加预算外的支出任务。领导拍脑袋工程是较为普遍存在的现象，这种随意性就会额外增加预算的不确定性，冲击预算制度的权威。如何恰当地花钱在中国是一个巨大的挑战，在教育、医疗需要更多财政投入，养老制度存在巨大挑战等背景下，如此预算突击消费实在不应该，这可看作一种渎职，只有让这些部门认识到财政资金是国民的而不是部门的，才会有改革的希望。