中国反垄断剑指何方：正视大国有打破行政垄断

　　不久前电信业“反垄断”事件的爆发，将公众的目光和争议焦点再次集聚到垄断国企身上，进而引发社会对国企改革路径的再反思。客观地说，垄断是市场经济的正常现象，简单将其归咎于公有制，无疑是断章取义，甚至是叠加意识形态混沌判别。

　　20世纪90年代以来，国有企业的改革先后经历了股权多元化和“大国有”两个不同的发展阶段。然而时至今日，对如何正确认识如日中天的国有企业与社会主义公有制以及反垄断的关系，如何认识社会主义市场经济中的“市场”实质，如何识辨垄断本身的是与非，人们都还存在着认知和实践的偏差。

　　在国有企业临近第三次<!>改革大潮的前夕，中国的反垄断将剑指何方？国有企业的变革方向究竟在哪里？思维须超越左右，实践须理性务实。本刊期望通过集思广“议”，为中国反垄断以及与之相关的国有企业改革探索前行的方向。

　　不公正的发展：中国国企垄断现状

　　我国垄断行业其实是国有资本对行业的垄断和控制，是一种产权资格垄断，甚至可以说是公权垄断。垄断行业“一股独大”，在治理上必然“一股独霸”，在绩效上往往“一股独差”，形成独资、独治、独占、独享的“四独”局面

　　文|戚聿东

　　中国垄断行业大体包括五类：一是全国性自然垄断产业，如电信、电力、民航、邮政、铁路、石油；二是区域性公用事业和基础设施行业，如供水、热力、燃气、公共交通、港口、垃圾处理；三是本应属于企业化经营但采取了事业单位体制的行政垄断行业，如有线电视、医院；四是本应属于竞争性行业但在我国采取了行政垄断体制的行业，如机车车辆制造业、核工业、航空工业、飞机制造业等；五是特种行业，如造币、烟草、食盐、医药、能源、资源、殡葬等。目前垄断行业约占中国GDP的40%。

　　改革开放30多年来，中国经济改革取得了举世瞩目的成就，推动了中国经济的长期发展。但改革主要发生在竞争性产业领域，广大垄断行业总体上还没有改革，垄断行业改革滞后已是不争的事实。尽管垄断行业在发展上也取得了巨大成就，但这种发展不符合科学发展观，也不符合和谐社会建设要求，更不符合转变经济发展方式的要求。为此，必须打破垄断，引入竞争，全面改革，实现垄断行业科学发展。

　　公权垄断的“独角戏”

　　我国垄断行业其实是国有资本对行业的垄断和控制，是一种产权资格垄断，甚至可以说是公权垄断。即便在主体企业已进行了股份制改造和上市的电信业，国资委通过全资拥有集团公司间接控制了上市公司的绝大多数股权。垄断行业“一股独大”，在治理上必然“一股独霸”，在绩效上往往“一股独差”，形成独资、独治、独占、独享的“四独”局面。

　　国有独资公司

　　国有独资模式，即在原有国有企业的基础上改制成为国有独资有限公司。国有独资公司治理结构的主要特点为：一是产权结构单一，国有独资全资；二是不设股东会，由政府代行所有者权益，股东大会的职能由政府和董事会共同行使；三是董事会、监事会成员由政府任命，经理层的人事安排也主要由政府完成；四是董事会、经理层、党委会交叉任职，几乎是“三套班子，一套人马”。监事会则在其领导之下。然而，垄断行业的国有独资公司只是设立了与公司制度相适应的机构，而协调运转、有效制衡并未实现，“形似而神不似”，实质上与公司制改革以前差别不大。

　　垄断行业的国有独资有限责任公司在解决了国有资本无限责任的同时，在公司治理层面产生了新问题：一是独立的市场竞争主体和法人主体地位难以落实。国有独资有限责任公司不设股东会是可行的，也符合《公司法》规定。从理论上讲，只要政府能够代表全体公民的利益，自然就可以行使股东会职能；即使政府不能完全代表全民意志，实践中也无法再找出更合适的组织机构。但是《公司法》第六十六条又规定由国家授权投资的机构或者国家授权的部门，授权公司董事会行使股东会的部分职权。二是董事会、监事会、经理层成员产生基本由政府控制，政企不分。董事长由党组织部门或政府的人事部门直接任免或对其任免有决定性的影响力。这种情况从原则上说并没有违反公司制度的根本原理，但问题是政府按什么原则来选择公司董事长，如何产生？至于本来应该由董事会聘任或解聘的总经理由政府部门任免，则明显有悖于公司制原理。在董事会、监事会、经理层均受政府控制的情况下，他们除职业与政府公务员不同外，其任免、职级、升迁等与政府公务员没有实质上的差异，政企不分无可避免。三是董事会、经理层乃至党委会交叉任职，成员几乎由同一群体构成，也不符合公司制度的基本原则。同时，监事会由党委副书记、工会主席、财务负责人、职工代表组成，处于企业直接领导之下；再加上董事会行使股东会部分职权，由此形成了国有独资企业公司治理结构的独特现象，即在政府授权的条件下，“自己聘任自己，自己监督自己，自己审议自己”。四是垄断型国企高管对调现象严重。电信、电力、石油、航空等垄断行业领域，国企高管对调极为普遍而频繁。同行高管对调相当于国外反垄断法指向的“人事参与”或合谋现象，破坏了企业之间的竞争关系。

　　国有控股公司

　　垄断行业的国有控股有限责任公司是在公司化改革过程中，通过国有股减持的方式，向企业内部职工、社会团体和个人出售企业股份，由单一投资主体逐渐转变为多元投资主体。同时，国有股仍然保持相当比重，保有控制地位。垄断行业国有控股有限责任公司主要通过两种途径产生：一种是股本总额和向社会公开募集的股本额达到法定资本最低限额，股权结构分散，依此设立股份有限公司；另一种则是通过引进外资或民间资本，通过合资合作的方式成立的有限责任公司。

　　国有控股有限责任公司的投资主体增加，股权分散，因此公司组织机构中设立了股东会或股东大会，由于非国有股东的存在，董事会、监事会、经理层成员受政府直接控制的力度相对减弱。不过，问题仍然非常严重。在股份有限公司中，普遍存在的一个现象是国有股一股独大，社会公众股比重较小且相对分散。在非国有股与国有股的博弈过程中，由于非国有股权比重较小本已处于弱势地位，再加上股权分散，其应有的表决权也不能充分实现。因此，在股份有限公司中普遍存在着股东大会职权难以充分实现的问题，甚至股东大会形同虚设，真正的权力仍然集中在代表国有股权的政府手中。在这种情况下，公司治理结构存在着与国有独资公司类似的情形。简言之，国有股一股独大带来三个问题：一是经营者损害股东的利益，二是大股东损害小股东的利益，三是大股东代表损害大股东的利益。

　　垄断经营成“主题歌”

　　长期以来，垄断行业发展机制一直是垄断经营机制，主要表现在以下几方面。

　　在商业运营环境方面，存在价格扭曲的问题。长期以来，在政府垄断经营的体制下，一方面一些行业服务被当作公益性产品对待，价格偏低；另一方面，部分行业价格偏高，原因是成本中存在大量的不合理因素。一些不该进入的费用进入了成本，包括行业的高工资。按就业人员平均劳动报酬计算，2008年全国各行业平均值为28898元，电信行业为45745元，航空运输业为76331元，石油和天然气开采业为45712元，远远高于全国各行业平均水平，存在成本偏高成分。正因为成本偏高，导致价格扭曲，资源配置误配现象严重。

　　进入壁垒依然过高，难以形成有效竞争。这方面主要表现为进不来，不对等，同质性。“进不来”是指进入壁垒障碍严重，导致在多数部门竞争主体数量有限，产业集中度偏高。“不对等”是已有企业与新进入企业处于不对等竞争的状态。支配市场的原垄断企业较之新进入企业具有压倒性的先入优势，同时它还凭借自己的优势采取一些阻碍竞争的策略性行为，使得有效竞争难以实现。“同质性”是竞争主体资本属性的同质性较高。也就是说，引入竞争的方式基本上是对国有企业进行拆分重组，这种拆拆分分，只是作为所有者的国家所管理企业的数量发生变化，或者说，只是国有企业之间的利益调整，并没有产生以明晰产权为基础的市场竞争主体，最终只能是预算软约束下国有企业之间的“兄弟之争”。也就是说，在单一国有或国有投资占主体的结构中引入竞争，所有竞争者的利益主体只是一个，即国有资产所有者，这样，任何一个企业在竞争中被淘汰都将是国有资产的损失。可以说，由于垄断行业已经被“巨无霸”占领，对主管部门来说，尽管表面上可能希望引入一些竞争做点缀，但民营资本进入垄断性行业愈发艰难。

　　监管存在缺陷。当前垄断行业监管机构的设置主要有三种类型：一是政企、政资、政监“全合一”型，典型的是铁路部门(铁道部)以及烟草行业(国家烟草专卖局)；二是政监合一型，政府行业管理机构代行监管职能，如电信(工业与信息化部)、民航(民航局)、邮政(国家邮政局)、市政公用设施部门(住房与城乡建设部以及各地的建设部门)；三是政监相对分开型，如电力行业(电监会)。目前仅有电力行业成立了独立的监管机构，但在两个关键领域即电价和电厂的建设及扩容的职能配置上，也与国家宏观部门存在着交叉、重叠。除了缺乏独立监管机构外，政府监管职能或缺位或越位。监管机构缺乏有效的监督和制约，决策过程透明度低，一些监管职能没有得到法律的明确授权。

　　难逃“短缺经济”结局。计划经济的后果是短缺经济。垄断行业及其监管的后果同样是短缺经济。中国铁路、供水和污水处理、燃气供应等垄断行业，仍然严重短缺。目前电荒问题备受关注，很多城市水荒及行车难、停车难、污水、垃圾收集处理难等问题也愈发严重。每年春运期间，火车“一票难求”成为决策者头疼的问题。前几年一度使人颇为乐观的垄断性基础设施供给容量，许多方面不能满足日益增长的需求，呈现新短缺现象。

　　改革开放以来，中国垄断行业发展很快，但也引发了众多社会问题。中国在社会转型过程中也面临着就业、收入分配、贫困、腐败、资源环境等问题。联合国《1996年人类发展报告》曾指出了五种有增长而无发展的情况，即无工作的增长、无声的增长、无情的增长、无根的增长和无未来的增长。“五无”发展在中国表现尤为严重。“五无”发展虽然是就整体经济而言的，但垄断行业发展无疑加剧了这种后果。

　　不市场，谈何深化改革

　　深化垄断行业改革，要坚持市场化改革方向不动摇。党的十六大政治报告、十六届三中全会决定、十七大政治报告以及政府一系列文件都明确提出了“深化垄断行业改革”的要求和部署，体现了党和政府对深化垄断行业改革的决心。市场化是我国经济发展、人民福祉提高的根本出路。垄断行业改革要按照政企分开、政资分开、政事分开的原则，建立政府部门行政管理、监管机构依法监管和行业协会自律服务的新型垄断行业监管制度；鼓励民营经济进入垄断行业，形成各种所有制经济平等竞争、相互促进的新竞争格局；按照“产权清晰、责权明确、政企分开、管理科学”的原则建立现代企业制度。最终把垄断行业改革形成供求平衡、价格合理、服务一流、竞争有序、生产高效、监管有力的市场体系。当前，随着改革不断进入“深水区”，无论在理论上还是在实际部门，各种畏难、动摇、怀疑、反对深化改革甚至为垄断行业大唱赞歌的声音都不同程度地存在着，作为改革对象的各个垄断行业本身也无疑是改革的最大阻力。在这种情况下，决策部门需要坚定“停顿和倒退没有出路”的信念，坚持市场化改革方向不动摇，打好垄断行业的改革这场“持久攻坚战”。

　　采取“整体渐进式”的改革模式和路径。垄断行业改革是一个系统工程，涉及政府、行业、企业、公众等多个层面和主体，涉及产权、治理、运营、竞争、价格、监管等多种内容，涉及改革的模式和路径选择，涉及众多外部约束和条件。而且，这些主体、内容、条件、措施之间又是彼此相互联系、相互制约的，可谓“牵一发而动全身”，改革异常复杂。改革的复杂性要求政府系统设计改革政策，审慎选择改革模式与路径。在竞争模式、运营模式、产权模式、治理模式、价格模式、监管模式等众多方面整体同步推进，单兵突进的办法必然要“折回来”。总的来讲，垄断行业改革需要坚持整体渐进改革观的大思路，这是我国改革开放30年总结的最基本的改革经验和路径。具体而言，运营模式选择上，需要在企业业务的范围经济和与竞争效率之间进行权衡取舍，采取综合运营商业务模式，也就是混业经营模式。竞争模式设计方面，需要在企业业务规模经济与竞争效率之间进行权衡取舍，采取有效竞争的寡头竞争模式。产权模式方面，国有相对控股公司将是今后产权改革的重要方向。因为实证分析表明，国有相对控股公司在国有制的各种形式企业中综合效率最高。治理模式方面，需要有采用政府参与的重要利益相关者共同治理的模式。价格模式方面，价格由市场决定将是改革的大势所趋。监管模式方面，放松监管将成为改革的必然趋势。当然监管的放松程度要视垄断行业的竞争程度而定。另外，监管要由经济性监管逐步过渡到社会性监管，由专业性部门监管逐步过渡到综合性部门监管。就具体路径而言，应遵循先易后难的“三阶段”渐进式改革路径，首先进行运营模式和竞争模式的改革，其次进行产权模式和治理模式的改革，最后着手价格模式和监管模式的改革。

　　改革应由相对独立的综合机构统一进行。在我国过去的改革中，一直是以解决短缺为首要目的，因此改革的重点是以企业发展为主。这种改革思路对消费者和社会公众的利益考虑不足。而且，由于很多垄断行业往往是政企合一，改革方案大多是改革对象自己制订的，极易出现“自己改自己”现象，即改革方案的制定者绝不会制订出于己不利的改革方案。但改革过程还不得不考虑改革对象的可承受度。而一个有效的制度安排必须考虑所有利益相关人的利益诉求并取得平衡，否则，这种制度并不是可执行的。我国垄断行业改革往往缺少这种利益的博弈和平衡过程。因此，在下一阶段的垄断行业改革中，从改革方案的制定、出台和执行应该由一个相对独立的综合的规制机构统一进行，而且要具有足够的权威和执行力，这一重任只有国务院及国家发展和改革委员会才可胜任。

　　反垄断必须先行实现垄断行业竞争化再造。2008年中国开始实施了《反垄断法》。中国《反垄断法》对国有企业给予了众多豁免，特别是关系国计民生的重要产业领域，要求保证国有经济控制力和主导地位。这样一来，《反垄断法》只能适用于竞争性产业领域，对垄断型国企无能为力。据国家工商总局统计，1995年至2004年，全国工商局共查处垄断案件6111件，其中行业垄断和行政垄断案件分别为5642件和458件。但这些案件查处都不是以《反垄断法》为依据的，而是以《反不正当竞争法》等为依据。时至今日，《反垄断法》针对国企垄断行为的案例很少，就是国家发改委2011年针对中国电信和中国联通的反穿透流量行为进行的调查，最后也是不了了之。中石油、中石化、中海油几乎百分之百垄断了中国石油业，长期以来石油价格涨多降少，成为国人诟病的对象。为此，一方面要对竞争性产业领域继续加大反垄断力度，同时通过改革改组改制，对垄断行业进行竞争化再造，使传统垄断行业早日适用于《反垄断法》的约束。

　　(作者系首都经济贸易大学校长助理，教授，博士生导师)

　　央企“垄断”的是与非

　　说中央企业垄断，必须要具体化，是哪个中央企业在垄断，否则，无助于问题的解决。对于自然垄断及允许的行政垄断是如何进行监管的问题，而对于不合理的行政垄断则是如何消除的问题，但这需要做利弊权衡后才可付诸实施

　　文|许保利

　　中央企业的垄断是一个备受关注的话题，而其中伴随着的几乎是各种批评之声。但是，正如竞争是市场经济中的常态一样，垄断也同样是市场经济中的正常现象。二者同生共荣。因此，在谈到垄断时，我们必须要明确三个问题：垄断的标准、垄断的形式及合法性、对垄断的处理。

　　垄断是同竞争相对立的概念，是指在市场中妨碍或排斥了竞争。具体表现为两个方面：一是价格歧视，即某一个企业对自己的下游客户或上游供应商，采用不同的价格，以此来损害某些客户或供应商的利益，导致它们之间不公平的竞争；二是市场准入限制，即新的竞争者受到一些相应的壁垒限制，无法自由地进入某些市场，或者说有强势的市场竞争者通过非法手段将其他企业逐出市场。以此为标准，我们可以将垄断界定为三种形式：自然垄断、行政垄断和竞争性垄断。标准有了，我们再来分析与判断中央企业的垄断问题，可能更容易达成一些理性的共识。

　　竞争性垄断：一旦认定坚决消除

　　所谓的竞争性垄断是指在竞争性领域，有企业利用自己的市场支配地位，操纵价格排挤竞争对手，进而损害消费者利益。在竞争性领域必须消除垄断，这也是反垄断法所适用的领域。判断标准不是市场份额的大小，而是是否以打击竞争对手为目的操纵价格。目前，人们的争议核心主要聚焦在中央企业中的发电类、航空类企业身上。

　　华能集团、大唐集团、华电集团、国电集团、中电投集团自2002年底重组后进入市场以来，市场份额在不断增长，由2002年的34%上升到2010年的49%。在此过程中，一些外资电厂纷纷撤出中国市场，一些地方电厂被五大发电集团收购。这种市场格局的形成有五大发电集团的竞争优势所致，但更多的是煤炭价格受市场调节不断攀升而受政府管制的电价则上调有限，从而导致发电企业效益持续下降甚至亏损，一些企业被迫退出市场。所以，这里并不存在五大发电集团的垄断问题。要说垄断，不如说五大发电集团在“被垄断”——上游受煤炭企业的垄断，下游受电网企业的垄断。

　　再看航空。国航、南航、东航占据着国内大部分的航空市场，但这只能是说它们拥有大的市场份额，而其他企业仍然可以自由进入，并且目前也不存在三大航空企业操纵市场排斥其他企业进入，因此，这里也并不存在三大航空公司的垄断问题。同时，它们之间是竞争的，有时为争夺市场份额还恶性竞争。至于说三大航空公司的服务质量，这是一个引起非议较多的话题。有人将服务不到位归结为三大航空公司的市场地位，这种说法是否准确也是值得商榷的。有了其他航空公司的进入，就认为一些服务的问题即可解决，这未免有些过于简单化。很可能新进入者的服务质量还不如现有的三大航空公司——如航班延误，很多原因并不在于航空公司，而出现这种情况又有一定的随机性，它并非航空公司自身能够解决的。

　　自然垄断：客观必须、有效监管

　　自然垄断主要体现为对管网设施的经营，因此经营此类业务的企业被称为自然垄断企业。中央企业中的国家电网公司、南方电网公司就是典型的自然垄断企业，因为它们是电力供应市场的独占者。但是，这两家企业的垄断目前又可分为两个方面：电网设施的垄断运营者和电力交易市场的垄断者。

　　电网设施的垄断运营者则是自然垄断，这是必需的，因为我们不可能建两个或更多的电网供用户选择，这会导致浪费。但为避免用户仅有唯一选择给其可能带来的损害，我们可以做的是如何进行有效监管，即管制价格、确定服务标准。

　　电力市场交易的垄断则是行政垄断，即电网企业作为电力交易主体对发电企业、电力用户构成的双边垄断。此时，发电企业发出的电要卖给电网公司，而电力用户则必须向电网公司购买电，发电企业与最终用户并不发生直接的交易关系。电网公司的这种行政垄断，源于电力体制改革的输配分开不到位。因此，对于电网公司的考核，不应该是利润量、业务增长量，因为这两者都不是电网公司可以自己掌控的。考核的指标应该是单位输电量成本是否最小化。可以预期，随着这项改革的继续推进，这样的行政垄断将会逐渐缓解直至消除，电网公司将归位成为经营输电业务的自然垄断企业。此时，输电价格要受到国家严格管制，而售电量则取决于整个宏观经济增长。

　　行政性垄断：权衡利弊、稳妥取舍

　　行政垄断同自然垄断无关，它们是因制度规则上的市场准入障碍而形成的垄断，拥有这类垄断权的企业称为行政垄断企业。对于行政垄断，应该做具体分析和判断，有些是需要的，而有些则是要消除的。我们不妨对社会上关注较多的石油石化、盐业、电信和军工行业进行“解剖”。

　　石油石化：勘探垄断符合惯例，零售业务可剥离监管

　　中石油、中石化、中海油是我国均实行勘探、炼油、零售纵向一体化经营的三大石油公司。在勘探领域，这三大石油公司拥有国家赋予的勘探开发权，居于垄断地位，而这种垄断则是行政垄断。石油是不可再生资源。在石油勘探开发领域，世界上除美国外都采取国家石油公司体制，由政府直接控制。我国采取三大石油公司垄断国内原油开采符合国际通行做法。在炼油环节，市场准入是放开的。目前，已经拥有一些其他的炼油厂商，如外资、地方等炼油厂。成品油零售环节已完全放开，除三大石油公司的加油站外，有相当数量的外资、民营的加油站，只不过是中石化、中石油的加油站占有更大的市场份额。

　　这里提出的问题可能是，中石油、中石化、中海油拥有勘探开发的经营权，那么不排除在炼油、零售环节具有优势地位，它们利用在上游的控制权，对不属于自己旗下的下游企业采取歧视措施。如在原油生产不足时，减少对其他炼油企业的原油供应，从而使这些炼油企业的生产受到影响。利用自己的成品油生产地位，对自己的零售企业、其他零售企业采取区别对待。对于出现的这些问题，可供选择的解决方案有两个：第一，允许其他的炼油企业、零售企业也搞纵向一体化经营；第二，进行必要的市场监管，让中石油、中石化公平对待非自己的下游企业。显然，第一种方案是不可行的，因为不符合效率的原则。只能采取第二种方案，即加强并完善市场监管。当然，我们不排除在炼油、零售两个环节准入更多的非三大石油公司的企业，从而扩大它们的市场份额，但勘探开发领域的行政垄断是不可改变的。

　　构造三家石油公司的竞争格局，可以在零售环节做些调整。这就是将加油站从三家石油公司中剥离出来，成立一个专门从事加油站零售业务的国资委监管企业，同时鼓励民营、外资进入加油站零售领域。对这些企业的零售价格只做上限管制，这样在加油站领域就可以形成各类企业在价格、服务质量方面的竞争。同时，各加油站均可以销售来自三家石油公司的成品油，谁的价格低、质量好，加油站就会销售谁的油品，这样也会形成三家石油公司在成品油市场上的竞争态势。

　　这里还有一个问题就是中石油、中石化垄断着来自国外的原油进口。一些企业在强烈要求打破两家垄断，以获取原油进口权。这是一个有必要探讨的问题。中石油、中石化两家垄断有利于稳定原油进口价格、稳定原油供给。如果打破两家垄断，让更多的企业拥有进口权后能够降低原油价格且保证稳定原油供给，打破垄断应该是一种好的选择。但是，也不排除打破两家垄断后，出现原油价格在波动中上涨且带来进口不稳定的情况，这样的风险如何避免，可能是打破两家垄断需要考虑的问题。

　　盐业：消除专营垄断，强化资质监管

　　中盐总公司是中央企业中的食盐专营企业，它拥有食盐生产与销售方面的行政垄断权，而专营的理由是确保对碘盐的市场供应，解决食盐的安全问题。但从真正的市场格局来看，也没有真正做到专营，因为仍存在着一定数量的非中盐总公司的盐业生产者。因此，在盐业市场上，问题就成为对非专营者进行打击的问题，而这种打击可能不是它的产品不合格，而是它没有专营资格。这样，我们就提出另外一个思路，取消专营，实行市场监管。这也是目前的一种观点，即放开食盐生产的市场准入，而对生产者的资质进行严格的管理。资质不具备者，禁止进入；已经进入者，若发现产品达不到标准时，勒令停产或取消资质。

　　因此，中盐总公司的行政垄断权应该是一个值得探讨的问题，至少它有可消除垄断的另一种选择，这就是盐业生产的资质管理及产品质量的监管。

　　电信：“基础”无需放开，“增值”需反垄断

　　中国电信、中国移动、中国联通作为基础电信运营商，是行政垄断企业，因为政府只给这三家企业发放电信经营牌照。但实际上，这种牌照发放并非就是其他拟进入者的真正准入障碍。在这三大运营商已经占据市场的情况下，即使给民营企业发放牌照，它也很难再进入基础电信市场，因为从事基础电信业务需要大规模的网络基础设施建设投资，作为民营企业很难有如此雄厚的财力承担起这样的任务。即使有这样的能力，已有的三大运营商已经满足市场需求，再新建一个网络只是增加一个新的竞争者，在需求市场未相应增加的情况下，只能是已有竞争者、新竞争者间的市场再分配，其结果是已有竞争者的市场被挤占，新进入者又达不到期望的市场目标，从而造成资源的浪费。所以，批评基础电信业务方面的垄断是没有意义的，因为无论是垄断还是放开，都不会有民营企业的进入。而行政垄断更多的是对国有企业的限制，减少国有企业在基础电信业务的数量，防止更多的网络投资造成的浪费。

　　至于说，在基础电信业务外的电信增值业务，已经完全放开。在这个市场中既有电信企业自己的企业，也有民营企业和其他国有企业。这里确实涉及垄断的问题，即运营商之间的互联互通、电信增值业务的公平接入。运营商的网络必须是互联互通的，任何一方都不能在此人为设置障碍。同时，电信运营商必须对其他网络接入者实现公平接入，不能进行接入歧视和价格歧视，但与此同时，各接入者也必须遵守网络接入的相应规则，以此保证网络运营的正常进行。

　　军工：“安全”垄断必须，民品垄断乌有。

　　对军工企业，要视情况进行分析判断。说它们是军工企业，指的是它们承担着军品生产任务，但同时它们也在从事民品生产，而且有些企业的民品生产已经远超过军品生产。在军工生产领域，10家军工企业是一种行政垄断，这种垄断是必要的，因为军工生产不仅涉及国防安全，而且还关系到社会的安全，不可能是放开的。而这种垄断主要体现为资质及合同订货方面。而在实际的生产过程中，民营企业已经在广泛参与，同军工企业协作完成一些军品的生产任务。

　　在民品市场，不存在军工企业垄断的问题，因为在军品生产任务不足的情况下，这些军工企业为了发展，才进入其他市场。此时，可能不是打破军工企业垄断的问题，而是军工企业打破其他企业对这些民品市场的垄断问题。

　　垄断是与非：具体问题具体分析

　　通过对中央企业垄断是与非问题的分析，我们可以得出两方面的结论。

　　首先，说中央企业垄断，必须要具体化，是哪个中央企业在垄断，否则，无助于问题的解决。即使我们判定某个中央企业在垄断且损害了市场竞争，但这种垄断的受害者也并非只是非国有企业，一些国有企业也同样饱受垄断之苦。如电网公司在电力交易市场上对发电企业及最终用户的双边垄断，受到影响的不仅是最终用户及非中央发电企业，中央发电企业同样对电网公司的双边垄断有看法，强调应推进输配分开改革。再如两家石油公司垄断石油进口权，也在同样受到某些中央企业的质疑。

　　其次，即使确实有中央企业存在垄断问题，也必须搞清楚是什么样的垄断。对于自然垄断及允许的行政垄断是如何进行监管的问题，而对于不合理的行政垄断则是如何消除的问题，但这需要做利弊权衡后才可付诸实施。对于竞争性垄断，才是一旦确定即采取反垄断措施的问题。

　　(作者系国资委研究中心竞争力研究部部长)

　　正视“大国有”打破行政垄断

　　企业改革的方向是用经济的办法而不是行政的办法、资本控股而不是行政控制，因此，今后的国企改革需要既防且治，治理垄断地位和官商身份，推进职业经理人制度，防范内部人控制，缺一不可

　　文|桁林

　　1998年和2008年两次大的外来冲击，使得中国经济的战略重心出现转移，与之相伴，国有企业的地位日渐上升，握有上市融资、财政支持、准入门槛三大优势，强大之势不可逆转，形成了“大国有模式”。这一时期，国进民退、国有企业的垄断地位和官商身份备受诟病。那么，国企改革的方向和出路在什么地方？这需要站在历史时空坐标系，从社会主义市场经济的层面客观审视。

　　历史辩证地看待“大国有”模式

　　对“大国有”现象，要辩证地看。“大国有”如同国防战略中的航母系统，有着旁人无可比拟、不可企及的巨大优势，这个优势同时也是它的劣势。

　　航母作为海上移动平台是最稳定的，它能够快速转移和接应，集合了很多空中打击优势，也正因为如此，它就成了对方攻击的首要目标，自身需要很强的空中保护与援助，结果航母体系越来越庞大。这就是一个矛盾体。同样，“大国有”一方面强化了系统内部的稳定性和安全性，另一方面也强化了它的保守性和麻痹性，系统风险也相应提高了。这些年，“大国有”的垄断性、行政化、官僚化备受国人诟病，就是一种表现。这种优劣兼具、难舍难解的状态有如“臭豆腐现象”：所谓香和臭也是辩证的，既不能把香的说成臭的，也不能把臭的说成香的，更不能为了它的香而抵制它的臭，香和臭有机一体难舍难分。

　　对“大国有”现象还要历史地看，国企改革一开始并非就以此为目标，而是如小平同志所讲的那样“摸着石头过河”，逐步演变成现在这样，也是曲折而反复的。

　　关于国企改革历程的阶段划分有多种版本，可以按经营方式、所有制形式之类的结构划分方法。我这里要突出强调“后郎咸平时期”对形成目前大国有体系的作用。这倒不是说郎咸平有多大能量，能够创造一个新时代，而是因为恰在这个节骨眼上，他像一个三岁小孩揭开了皇帝新衣的真相，于是产生轰动效应和舆论压力，进而使得MBO被勒令叫停。因此，与之相对，前一个时期就毫无悬念地被称作“私有化时期”了。这就有了前后两个具有不同改革取向的阶段，即“私有化时期”和“后郎咸平时期”。正是为了制止私有化趋势而采取的种种措施，才造就今天国有企业的这种局面。

　　除非认为叫停私有化是不恰当、不正当的，否则，就得面对现在这种结果。因此，它又是一个历史现象。

　　为什么要坚持公有制为主体？

　　对于大国有模式，我们还需要联系坚持公有制为主体来看。为什么要坚持公有制为主体，这个道理讲清楚没有呢？有的从国民经济命脉、国家安全、外部性等公共性质角度阐述公有制的优越性，有的从社会主义基本经济特征讲起，洋洋洒洒，头头是道，却不能切入人们日常生活的实际，不能让人感同身受，因而难以服人。

　　我们用最笨的办法，即从原问题入手。原问题应是这样一个反问题，即为什么不能以私有制为主体？甚至还可以更简化：以资本和效率作为衡量个人社会价值的唯一标准将会把一个社会引导到什么样的歧路上去？结果很显然，效率肯定是提高了，但由此导致的压迫感和紧张情绪也是难以控制的，所谓被动的“不幸福感”，如被城市化、被发展、被和谐等都会出现。私有制并非因为它不灵(缺乏效率)，而是缺乏道德血液，这是私有制备受人们指责的地方。现在讲幸福指数、生活质量就不是光考虑效率、利润、GDP，不能光讲时间效率了，还要有休闲，还需要调剂。有一个与主流观点并行不悖却在修正主流导向的意识逐渐得到人们的认同，即金钱不是万能的，而没有钱是万万不能的，它开创了另一番境界。

　　另外，还有一个否定性因素也得考虑。如果光讲效率，很有可能导致人口和资源倒置，即所谓“二八现象”。如果20%的人口掌握着80%的资源，那么，这个社会将会更不稳定、更不安全。20%的群体再怎么精英，要与80%的大众比起来终究是小马，难以拉动大车。而且，附加上牺牲精神就不称其为效率意识了，这在精英群体中也是陌生的、遭排斥的。见势不妙时本能的反应是自我保护，转移资产甚至移民出国。因此，单一地按照资本或效率原则，社会矛盾会激化，那么，这个社会发展肯定是畸形的、片面的；既不合乎人性，也不和谐。所以，即便是在西方，也不是单纯强调弱肉强食的资本主义，不是光提倡熊彼特的“创造性毁灭”过程，还要额外加上道德精神和文化约束，韦伯就十分器重新教伦理与资本主义精神的互补互动关系，这是对资本主义精神的纠偏。可见，单纯美化自由资本主义在道理上讲不通，在现实当中也行不通，不可能达到他们所企望的理想结果。

　　“效率优先、兼顾公平”这个口号国内喊了好几年，现在也碰到障碍。2011年广东和重庆两地发生了“先做大蛋糕说”和“先分蛋糕说”的口水战。前者未开口时，已在道德上输了三分；后者站在道德高地未下得楼来就已听到其雷雷的脚步声了，轻易就夺得了话语权和先发制人的主动权。这说明什么呢？说明社会财富增大不见得会自动减少社会矛盾，两极分化下矛盾反而会激化。此种情况正是小平同志生前很担心并且要设法避免的，为此他老人家甚至对一些高官还发过狠话以示警钟。马克思讲的私有制矛盾、消费不足等问题也是因这个原因而起的，社会主义最初也是为了解决这个矛盾而被引入，是作为资本主义的替代方案，以取代资本主义。

　　“大国有”是向公有制过渡的探索

　　当甲乙是替代关系时，我们可以断定非黑即白、非甲便是乙；如果还有“第三种方案”、“第三条道路”，就不能说非黑即白、非甲便是乙了。马克思试图要论证二者是第一种类型的关系，即社会主义和资本主义存在着替代关系，如此，否定私有制确实能直接得出公有制应有的结论。

　　问题在于，我们对于公有制的具体形式、实现方式都还不甚了了，改革仍然是试探性、探索性的，包括大国有模式在内，对于公有制的实践形式还在强调允许试、允许闯。在这种情况下，既然没有明确的最终答案，你怎么敢直接断言非此即彼呢？而且，邓小平理论讲计划和市场谁都可以有、谁都可以用，那么，社会主义和资本主义的替代关系就不是那么直接和显性了。我们最多只能说是“谁战胜谁”，公有制要在这个竞争中取得最后的优势。(“谁战胜谁”这个话还是当年刘少奇提出来的。)怎么样把这个逻辑关系论证清楚，就成了时代课题。不讲清楚这个逻辑，难以服众。

　　当然，我们也不承认有其他“第三种方案”、“第三条道路”，而西欧民主社会主义(或称社会民主主义)却在大力提倡第三种形式。把这种种主张放在一起比较，有利于提高我们的辨析和鉴别能力。

　　如果公有制和私有制二者之间的替代关系不能直接由逻辑上推断，那么，二者中间还有逻辑楔子或关节需要打通；或者，把否定私有制与得出公有制优越性结论分开作为两个命题来论证。逻辑的要害是在这儿。所以讲，魔鬼往往藏于细节。

　　这就使不同所有制形式的“共存论”有了很大的回旋余地。有段时期，人们普遍认为国有成分要从竞争领域退出，不要与民争利，国有经济应退到那些非竞争的资源性部门，所举例子就是汉武帝时盐铁专营暴露出来的种种弊端；实行了一段之后，又翻然悔悟，认为国有经济既然能够在竞争中赢利，为什么拱手相让“下蛋母鸡”，这不是明摆着私有化、国有资产白白流失么？鼓吹股份制的学者认为，占51%股份就已经是公有制为主体，甚至不需要占那么大股份，只要相对控股就行。有了这个标准，就意味着很大比例的私人股份可以进入到国民经济命脉部门、垄断性的资源部门、涉及国家安全的部门，其结果，私人投资的空间和领域扩大了。这个时候，所谓的公有制和私有制，只有相对概念，没有了绝对概念，维护公有制利益跟维护私有制利益就是“半斤对八两”了。说白了，都是资本概念、股份概念、利益分成概念。

　　市场是基础而非手段

　　如果市场是基础，那么，公有制不过是个竞争主体，得遵守市场竞争规则；如果公有制是基础，情形就不同了，这个时候市场就是手段。

　　“市场手段说”意味着市场要服从和服务于公有制，要跟着公有制这根指挥棒和风向标转动，因此也就是“公有制基础说”的翻版。它严格区分了市场主体的尊卑地位、轻重关系，内在地具有“主从关系”和“驯服心理”，即市场能用就用、好用就用，不能用不好用就丢弃；还有一种“暂时心理”，即现在得用，将来未必还要用。这种非竞争性主从关系很难谈得上什么公平和市场效率，相反地，它是在不断地“消费”市场效率。十四大报告对此态度很明确，就是“市场基础说”，国有经济可进可退、有进有退。因此，市场经济是台基、是大海，而国有经济是在海上航行的帆船。这一点早在十三大报告中就是明确了的。加入WTO大致上也是受这种理念驱使和愿景鼓舞，即便是公有制也要遵守市场机制的规则和规矩(而不仅仅是作为彼岸的规律存在)，接受优胜劣汰的洗礼。

　　哪个是本，哪个是末？市场本位，还是企业本位，甚至是国企本位呢？这个本末要摆正，才能处惊不乱、处乱不惊，有条不紊，变革当中有原则可依可守。

　　上述两种“基础说”是根本对立、相互矛盾的，不可能两个都是基础，两套原则并行不悖。过去讲公有制和市场“兼容论”，还没有揭开这层实质和利害关系，正处在二者结合的“蜜月期”，现在不能不直面这种选择。然而，有一个相当令人困惑的现象，就是当年那些力主市场取向改革的“健将”，有很多依然是把市场当作手段、当作可利用的工具。可见，他们并不完全相信市场，不是把市场看作经济命脉，而是把国有企业当作经济命脉。

　　反垄断与反竞争是一个道理，不能是双重标准

　　自由派是逢垄断必反，打的就是“效率”的旗号，现在看来是过于偏激了。我们知道，垄断是竞争的必然结果，如果说有效率，那么，垄断也是经过市场优胜劣汰被证明有效率的。因此，要是讲效率，就不能不尊重这一市场法则，即承认它的效率。不能说它竞争就是有效率，垄断就没有效率，逻辑上前后要一致起来，不能用双重标准。否则的话，反垄断也就等于反竞争，限制垄断也等于限制了竞争，最后是搬起石头砸自己的脚，甚至还会因此摧毁竞争机制和效率机制。那些假借反垄断名义限制竞争的事例俯拾皆是，历史教训不胜枚举。

　　在市场当中，大众利益与个别利益、生产者利益与消费者利益、长远利益与眼前利益很难调和，乃至对立对峙，这是经常会发生的现象。如果要讲效率，这难免存在取舍与判定标准问题，那么，怎样权衡？谁的效率占优？偏重任何一方利益，以此为由来压制另一方，都不可取，也不明智。

　　各国《反垄断法》经过完善之后都变得睿智起来了。它突出了一条原则，就是必须保证市场的开放性，不能扼杀潜在的竞争者，不能有杀鸡取卵、竭泽而渔的现象发生。明眼人很快就觉察出来，《反垄断法》的重心已由过去的限制垄断转向规范竞争。相形之下，过去的反垄断原则显得过于狭隘，而且很难奏效，例如在对技术垄断和市场垄断方面。

　　反垄断重心的转移，并不意味着从此以后不能反垄断，而是进一步明确了反垄断的方向和适用标准，更有效地反垄断。我国在入世之后完全可以用这条国际通行原则来规范跨国公司在国内的竞争行为，这是一把反垄断的利器。

　　当前国内反垄断主要是打破行政垄断

　　国企改革至今，大型国有垄断集团占主导，银企结合，内外双向扩张；行政化是其显著特征，政企之间调动升迁的通道已经打开，官商结合机制及其预期动机等还会进一步改变国企行为模式，带来很多新的弊端。对企业来说，能否取得行政垄断地位或得到地方政府的支持，能否取得财政投入或信贷、股市融资额度的调配，最为关键。对经理人来说，一个部级企业，其管理者必然要从部级产生，市场是不会产生部级干部的，权衡利益和级别的结果，得到行政上的升迁是首先追求的目标。“大国有战略”造成内外有别的事实，也造成“收编入围”的心理预期。企业改革的方向是用经济的办法而不是行政的办法、资本控股而不是行政控制，因此，今后的国企改革需要既防且治，治理垄断地位和官商身份，推进职业经理人制度，防范内部人控制，缺一不可。

　　具体到反垄断，当前国内主要是打破行政垄断，特别是行业准入上设立长子权、定向特权，或以保障食品安全、限制土地价格过快上涨、保障民生、维护市场秩序等理由限制竞争、不允许竞争的种种行政干预市场的行为。有的竟然用“共和国长子”这种称呼取媚于国有企业，推行那种特权思想和优越意识，令人发指。

　　如果仔细剖析这些限制竞争的种种理由，都是“莫须有”(也许有)的，经不起推敲。以备受争议的保障房为例。要不要政府大规模主建来平抑飞涨的房价？争议很大，呼声很高。甚至连对住房是不是商品都有了疑心，说住房是民生工程，不能完全商品化。如果此时你还主张住房是商品，允许房价飞涨，那你的良心就是大大地坏了，你总不至于眼看着自己被赶出北京城吧？

　　住房商品化本来是不成问题的，这个大方向是正确的。1997年朱   基主政时将住房全面推向市场，转型得很彻底，工资结构跟着转，财政上给了很大一笔支出，而且是制度性的，意味着这笔支出每年都会有，是可预期的。事后来看，尽管我们也骂开发商，但平心而论，如果没有这一步商品化、资本化，城市化不可能发展得这么快。那么，现在何以要走回头路，竟还怀疑走错了方向以至于要修正呢？主要是由房价高企、夹心层买不起房子引起的。这就引出了政府三年三千万套保障房的目标责任制，起到“维稳”作用，政府取代市场成为住房强有力的供给者。

　　自由派反对保障房的主要理由有几条：一是怀疑政府财政能力，能不能建那么多，建设资金怎么解决，政策能否持续？二是显失公平，政策不连续会显失公平，财政收与支也会显失公平，还有实际执行中是否公平也是未知数。更为要命的是，这种做法对规范住房市场行为没有一点好处，反而是个巨大的扰动因子。由于政府把主要财力和精力用在了维护部分需求者身上，对价、财、税、金一整套体系的改革无暇顾及，市场本身的供求关系并没有理顺。所以，这个政策是给惠型的，缺乏时间上的前后一致性(time consistency)，因而是不可信的(not credible)。尽管我认为自由派观念先行不切实际，但这些理由仍值得重视。这种争论就与当年“企改派”和“市场派”之争何其相似乃尔！当年的争论已尘埃落定，有铁定的事实佐证，难道不需要记取教训吗？

　　(作者系中国社科院马克思主义研究院马克思主义发展史研究室主任，研究员)