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王雍君:三公消费公开何以政令不畅

2011年07月25日 16:18 来源:财经国家周刊

  在保密文化由来已久的特定背景下,走向公开和透明意味着公共财政文化的急剧转型,但我们还没有为这个巨大的转型做好思想上、制度上、程序上的充分准备

  王雍君

  大部分中央部委未按国务院规定的时间表公开2010年的“三公”消费,多少有点令人惊讶。政令得不到切实执行的情况在中国并不鲜见,但大多出现在地方政府。这一次不同,中央部委直接“撞红线”,而且其行为并非源自政令本身含糊其辞以致留下裁量空间,国务院关于“三公”消费公开的时间表和内容相当清晰明了。技术原因(支出分类和数据采集)也不能提供足够合理的解释。

  因此我们必须设问:“三公”消费公开,何以迁延至今?

  答案很简单:有些部门主观上不愿那么(照章)行事,因为与部门利益相抵触,也因为担心数额不菲的“三公”消费公之于众有损部门形象。一个小范围的负面消息很容易迅速放大,从而给当事者的形象带来难以预料和掌控的后果和影响。在这样的环境下,在公众面前保持和塑造良好形象对任何人都很重要,何况是中央部委。

  问题在于,良好形象能通过保密来塑造吗?

  毫无疑问,“三公”消费中有“公”的一面,也有“私”的一面;有“适度”的一面,也有“过度”的一面。在“私”和“过度”占比很高时,如果公开,就很难向公众交待了。政府的本质是服务人民,从公共财政的角度讲就是要求全心全意为老百姓服务,促进广泛的公共利益,而不是任何特定的私利(包括个人和部门利益)。公众有权利知道收取的税费是否被用于正当和正确的目的,而政府负有及时公开其每笔支出(包括细节)的责任和义务。相信每个政府部门都清楚这个常识和财政透明度的基本准则。

  既然如此,“三公”消费公开难,主要不是难在别处,而是难在欠缺足够的行政意志和良好的实施机制(包括违规追究机制),来确保对公众利益的考虑压倒对狭隘的部门利益的考虑。

  至本文截稿时止,公开“三公”消费的部门在逐步增多。但真正的问题不在于公开本身,而在于所公开的数据的及时性、准确性和可靠性,以及相关的细节。公众非常期待所公开的数据有助于充分评估“三公”消费的数额是否过度、目的是否正当、结果(绩效)如何计量和监督。公众也关注是否存在违规情形以及谁应对此负责,政府将如何加强对“三公”消费的监管。

  站在部门角度考虑,“三公”消费的公开需要权衡两类策略:保守和激进。两类策略各有利弊。如果说不清、道不明开支无多,选择彻底和及时公开(激进)策略更可取。因为不公开的话,反倒容易引起公众种种猜疑和不满。公众具有判断力,能够理解在当前特定环境下不可能没有“三公”消费预算安排。公众在乎的不是“三公”消费是否必要,而是在乎事情是否做过了头。

  那些确实存在此类问题的部门倾向于选择较保守(甚至拖延)的策略,在一定程度上可以理解。如果不分青红皂白而激进式地公之于众,很有可能激发“公众震惊”而置这个部门于非常不利的地位,正常的运作和工作也可能因巨大的压力而陷入被动,甚至某种程度的混乱。在这种情况下,“信息”缓释的策略有其轨迹可循。

  在保密文化由来已久的特定背景下,走向公开和透明意味着公共财政文化的急剧转型,但我们还没有为这个巨大的转型做好思想上、制度上、程序上的充分准备,更没有深度的理论梳理。

  文化模式的再造是一个艰难的、需要时日的过程,需要有人付出代价,并且不可避免地会遇到巨大的阻力。还需要认识到,需要透明的远不只是“三公”消费,所有的公共收入、支出、债务、赤字(包括隐性赤字)都需要透明。更一般地讲,政府运作的方方面面都需要处于公众视线可及的范围内,只有国家机密和安全等例外。由公众分担生产、储存与处置成本的所有公共信息——当然包括“三公”消费和其他所有财政信息,本质上属于公众拥有的公共财产,保密意味着将这类公共财产据为己有。

  期待政府是透明的和负责任的政府,公开“三公”消费可以作为一个有益的起点,但要做的事、要做好的事比这多得多。最终出路在于深化改革,最大的挑战也在此:那些分散利益(于公众)而集中成本(于既得利益者)的改革,从来就不会一帆风顺,关键在于足够的政治意志、广泛的社会共识、有效的激励机制以及良好设计的改革策略。至于技术层面的因素,其实没那么重要。

  (作者为中央财经大学财经研究院院长)

  

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