韩传峰

　　我国的住房保障制度在解决城市低收入家庭住房方面卓有成效，但与发达国家或地区相比，我国的住房保障体系建设起步较晚，存在着保障房名目繁多、覆盖面狭窄，投融资渠道单一、城市政府预算不足，相关配套政策不完善、缺乏统一有效的管理体制，地方政府执行力度不够、监督机制不健全等的问题。从发达国家和地区住房制度的设计、保障性住房的特点以及住房市场的发展演变来看，建立多层次、多渠道住房保障体系是实现“居者有其屋”的主要途径。

　　完善住房保障制度是政策实施重要保证

　　保障性住房体系建设是一项复杂的系统工程，完善住房保障制度(法制规范、管理制度、审核程序和运行机制)是保障性住房政策实施的重要保证。政府需要提升住房政策到法制层面，建立公共住房专业化管理机构进行系统管理和控制，健全公共住房投融资政策和运行机制，强化政府对保障房建设工作的责任意识，将保障房建设纳入政绩考核中。

　　加强保障性住房政策的法制化和规范化。在美国、日本、新加坡等国家，住房保障法律都是国家大法，其制定是各国政府的一项重要任务。发挥、提升我国保障性住房政策的领导力和执行力，必须跳出保障性住房政策本身，从立法、规划与体制层面加以突破。

　　我国目前的住房法律体系中还没有住房保障法律。应将住房保障工作纳入目标管理，尽快制定专门的住宅法和住房保障法，从立法层面对住房保障的实施计划、惠及对象、供应标准、资金运作方式、运作机构、保障措施等进行法律界定，包括明确保障性住房含义及保障对象；规定保障性住房准入标准、保障水平、保障方式，同时对违反法律的行为予以严惩；明确各级政府在住房保障资金投入、土地提供、金融支持、财税优惠等方面的具体责任；要求并保障财政拨款计划、租金控制计划、税收减免计划、抵押贷款贴息计划等的实施；建立健全保障性住房的地方性配套法规，如房地产产权产籍管理、住房保障基金管理、个人入和信用管理等，形成较为完备的法律法规体系。

　　设立全面负责保障性住房规划、建设、分配、使用和退出等环节

　　建立行之有效的公共住房专业管理机构。保障性住房实施需建设部、民政部、财政部、发改委、税务总局、人民银行等多部门协调多项配套政策的落实，在紧缺资源管理权限分散的情况下，容易产生权利寻租，滋生腐败。新加坡和香港的公共住房从选址规划、开发建设、运营管理到社会分配，都处在高效运行的政府专门机构的管理透明下，使得其保障性住房体系得到不断发展和完善。

　　为确保保障性住房建设、管理的专业性和系统性，设立全面负责保障性住房规划、建设、分配、使用和退出等环节的政府专门管理机构，从功能上分为决策层和执行层。决策层为专门成立的决策协调机构，负责制定政策和长期发展计划，并在保障性住房建设发展规划和年度计划的报批、建设项目用地的选址与开发、项目的建设、销售与经营管理等环节整体负责与计划、财政、金融、土地、法律、建设等部门的沟通与协调。

　　执行层具体落实保障性住房的租购申请和资格审查。制定享受保障性住房的家庭收入和成员结构标准、住房面积标准及相应的分级差价标准；建立多部门联动、跨地区的包括个人信用档案、个人信用评估等内容在内的个人征信管理体系；引入社会征信机制，建立个人诚信申报、要约审核、社区评议、媒体公示等制度，对家庭收入、住房状况等情况进行全面审查；建立保障住房对象档案信息系统，适时、准确的动态核定家庭收入，提供保障性住房“准入”和“退出”的监管。

　　健全保障性住房投融资政策和运行机制

　　健全保障性住房投融资政策和运行机制。保障性住房建设和管理，存在前期投资量大、形成资产多、管理时间长、资产分布广泛的特点，仅靠政府投资难以满足建设资金的需要。在不减少政府投资的基础上，以多元化的融资方式推进保障性住房建设至关重要。

　　首先，发挥政府在保障性住房融资机制中的主导地位。加大财政预算安排，将住房保障资金需求纳入公共财政预算支出之中；继续推行从土地出让净收益中安排一定资金；充分利用住房公积金闲置资金、保险资金、企业年金等长期资金用于保障房建设，制定促进保障性住房建设和租赁市场发展的土地、财税、金融等政策；推动各地市住房公积金增值收益、直管公房出售后的部分净归集资金用于保障性住房建设。建立长期稳定的保障性住房建设财政资金投入机制，确保年度财政预算中保障性住房项目支出的比例，合理安排保障性住房项目的支出结构。

　　其次，引导社会力量参与投资建设和运营，多渠道多方式筹集资金和房源。各地正探索不同模式，包括政府收购商品房作为保障房来源；制定集体用地建设公租房的试点方案；引入民间资本等。另外，将房地产信托投资基金(Reits)引入公租房建设领域，利用社会化资金和商业化运作来帮助解决保障房的资金难题，完成公共品和资本品的对接。甚至可以由地方政府发行基础设施类投资公司债券或住房保障福利彩票来支持公租房建设。

　　建立围绕住房保障工作核心的监督与考核机制。政府是保障性住房制度的执行主体，实行住房保障是政府的责任和义务。尽管保障性住房制度建设已纳入地方政府的目标责任制管理，但由于没有具体的政府绩效考核评价体系及政策执行的激励、约束机制，在没有明确规划指标的情况下，部分城市对保障性住房建设采取消极对待，或作为政府形象工程来执行，从经济学角度，根本原因在于激励和惩罚机制的缺位。有必要把保障性住房建设作为一项重要政治任务和保障、改善民生的重点工作，列入政府的重要议事日程，纳入各级政府的绩效考核程序。

　　政府各有关部门应将住房保障工作纳入政府目标管理和民主评议机制，各级政府牵头成立的保障性住房工作领导小组负责制定有关政策，并协调解决实施过程中的重大问题。将政府用于住房保障方面的财政支出金额、投入比例及增长幅度、解决中低收入群众住房问题户数和覆盖面等列为政府考核内容进行问责，实行一票否决制。改变唯经济量的政绩评价方式，按经济、效率、效果和公平指标构建合理的保障性住房政策绩效评估指标体系。切实加强对住房保障制度实施的组织领导，落实人员编制和工作经费，纳入有关部门主管领导的年终考核，确保住房保障制度顺利实施。

　　(作者为同济大学经济与管理学院副院长博士生导师)