扩大对内对外开放的原则问题

　　入世十年略论扩大对内对外开放的原则问题

　　■  《环球财经》编委 梅新育

　　扩大对外开放是手段而非目的

　　扩大对内对外开放，最重要的并不是罗列其具体内容，而是明确其根本目的和基本指导思想。追求扩大对内开放，是为了在国内建设一个更有活力、更加公正的经济社会体制，实现经济社会的可持续发展；扩大对外开放，是为了充分利用外部资源为我国经济社会的发展服务，尽快提升我国在国际分工体系和国际经贸利益分配格局中的地位。

　　扩大对外开放本身只是手段而不是基本目的，增进我们自己的利益才是基本目的，因此开放的领域、次序、时间、程度、对象、先决条件、是否可以逆转收回⋯⋯等等决定权必须掌握在我们自己手里，在这一点上不能有半点含糊；之所以要强调再强调这一点，是因为在实践中我们有太多的人经常把“扩大对外开放”这项手段颠倒成了基本目的。

　　劳动力自由流动

　　是开放型经济的前提之一

　　必须明确，对内开放和对外开放的内容不尽一致，程度也不相同。所谓开放型经济，无非是货物、资本和人员(劳动力)流动的自由化，一个正常国家的国内市场上货物、资本、劳动力流动的自由度，应当明显高于国际市场上对应的自由度。特别是人员自由流动，只要国家是国际社会的基本单元，只要国家、民族之间存在经济利益和文化习俗的差异，存在公开或隐蔽的摩擦乃至敌对，国际间的劳动力自由流动在很大程度上就只不过是个幻想，因为这涉及利益分配，乃至国家和社会的安全。

　　经济发展水平的提高和社会保障的改进未必一定就是国际移民的促进因素，而有可能是相反，因为社会保障水平越高，固然对外国移民的吸引力越强，但也会更加激发本国居民抵制新流入外国移民无功受禄“分肥”的心态。而在一国之内，我们应当也完全可以做到劳动力近乎自由流动。

　　对于我们这样一个大国，国内劳动力自由流动不仅是建设统一国内市场所必需，而且对保护国家安全、捍卫国家统一具有不可替代的作用。封闭经济环境下如此，开放经济环境下尤其如此，因为开放经济的发展也会助长对国家政治统一的冲击，发展中国家发展开放经济时遭到的这种冲击尤为突出。举凡秦、汉、唐、明等盛大王朝兴旺之时，莫不重视移民戍边；相反，为了维护八旗部族的特权地位，满清政权长期限制和禁止汉人移民东北、蒙古、新疆，致使一些边疆地区多年动乱不已，后来沙俄侵略势力夺取东北、外蒙和伊犁等地区之时如入无人之境，中国国土为此丧失1/4，我们必须充分汲取这一惨痛教训。因此我们在推行、实施民族、宗教等政策时，无须博一时之“令名”而给国家长治久安埋下深远后患。长治久安之道，在于“合众为一”，而非“合众为众”，更非“分一为众”。

　　“开放”之内容不能一成不变

　　对内开放和对外开放的具体内容并非一成不变，而是随着时代的变迁不断丰富发展。如果说改革开放之初我们的对外开放主要还是体现在部分沿海地区，那么现在我们的对外开放已经涉及全国所有省份；如果说原来我们的扩大对外开放主要体现在货物贸易和直接投资领域，那么未来我们扩大对外开放的新焦点将越来越多地转向服务贸易和先进制造业直接投资、组合投资领域；如果说原来我们建设开放经济的重心是我方扩大对外开放，那么现在我们越来越需要向我们的贸易伙伴提出开放商品、投资市场乃至人员流动的要求了。

　　在中国改革开放初期，经过东西方阵营相继推行近30年的封锁，我国在海外的经济利益不多，当时海外的市场开放度已经足以让我们规模尚小的对外贸易腾挪，除了港澳一带的窗口公司之外，我们谈不上有上规模的海外直接投资，无需动用我国有限的外交资源，要求贸易伙伴进一步显著扩大对我国商品和投资的开放；而由于当时进口和引进外资规模甚小，对外开放商品、投资市场的副作用也还无从体现，更迫在眉睫的需求是引进海外资本以弥补资本和外汇缺口，引进先进技术装备提高我国产业体系装备水平，引进部分新式消费品满足实行高积累路线20余年之后国民爆发的消费需求；彼时仅仅强调“扩大对外开放”，已经足以增加我国从国际经济体系中之所得。

　　至今，改革开放逾30年，国内资本积累数量已能满足需求，外汇缺口已成历史，对外开放商品、投资市场的副作用(或者说我们必须为此付出的代价)已经非常明显，即对外开放的边际收益递减而边际成本上升已经成为一个现实的问题，我们在海外的经济利益(包括原料和能源供给、销售市场、投资市场)已相当可观，并且还在快速增长，贸易伙伴对我国商品、资本的开放度也屡屡触及天花板，此时片面强调“扩大对外开放”无异于仅仅给自己施加约束，却不要求贸易伙伴承担任何向中国开放采购、销售和投资市场的义务，因此并不合适，也有损外经贸主管部门在本国国民中的声望。有鉴于此，建议停止“扩大对外开放”的提法，转而使用“建设开放经济”的提法更好。

　　无节制的对外开放不可取

　　对内开放和对外开放之间存在对立统一关系。扩大对内开放是对外开放的前提和基础，国内统一市场的规模和一体化程度决定了对外开放的效益和对海外投资者的吸引力，扩大对外开放又可为对内开放增添新动力，这是两者统一的一面。两者又有相互冲突的一面。

　　首先，建设和驾驭开放经济的需要在某些方面限制了对内开放的内容和方式，内容和方式不妥的对内开放将损害我们建设和驾驭开放经济的目标，在某些资本、技术密集型行业，以及自然垄断、垄断竞争行业，这一点表现得特别突出。即使不考虑维护社会主义基本经济制度问题，为了增强我国在国际市场上的定价能力，改善我国在国际经贸利益分配格局中的地位，我们在不少行业(特别是能源、电信等行业)也需要赋予一些国有控股公司垄断经营权利，在不少行业必须设立较高的市场准入门槛，必须组织、协调统一的对外贸易价格谈判，为此，我们不能在这些行业一味主张对内开放，对内开放的内容也更多地应当是向多元化的国内投资主体开放这些垄断企业的股权参与，而不是批准设立过多的新企业。

　　其次，片面地追求扩大对外开放将损害对内开放和建设统一国内市场的努力与效果，乃至在社会上造成裂痕。30年来，从经济特区、经济技术开发区到保税区、出口加工区，我们建立了一系列的、多样化的特殊功能区，且多数是为了发展外向型经济而设立的。这些特殊功能区曾经为我国经济、特别是对外经贸快速发展发挥了重大作用，但在其发展过程中太多地使用了特殊的财税、土地优惠措施，乃至环境倾销和社会倾销，从而扭曲了越来越多企业的行为，有些还需要额外的特殊监管体系，这对于建设统一的国内市场是不利的，对此必须加以节制和引导。而各地、各部门申报这些特殊功能区的过程，客观上也会给主事者创造寻租机会，我们不能忽视这一风险。

　　更需要的警惕的是对外开放造成社会裂痕的潜在风险。在开放经济体系下，贸易部门通常能够比非贸易部门赢得更多的资源，沿海地区比内陆地区机会更多，且发展中国家掌握发达国家语言技能和参与对外经贸渠道的群体往往能够赢得比其他同胞更多的收入，这些都可能在不同产业部门、不同区域、不同社会群体之间造成裂痕，需要采取相应的补救措施，防止这些裂痕扩大加深到无可挽回的地步，而补救措施之一就是扩大对内开放。近30年来，区域发展落差已经扩大到了中华人民共和国成立以来前所未有的地步，以至于有作家惊呼中国进入了“三国时代”(张广天：《三国时期的地铁广播》，2006年2月18日)，而通过推动、组织沿海产业内迁，通过扩大内需，可以为内陆地区和非贸易部门赢得更多的机会。

　　不仅如此，无节制的对外开放甚至可能对国家的政治统一构成威胁。在中国近代史上，我们已经充分领略过沙俄、日本、英国、法国在我国边疆地区通过所谓“贸易通商”扶植分裂主义势力的痛苦。为此，我们必须确保以下几点：对内开放优先于对外开放；对内开放程度必须远远高于对外开放；边疆地区的对外开放不能是对特定外国的开放，而应当是对所有海外国家和地区的开放。

　　就总体而言，迄今我国在对外开放问题上尚未摆脱被动的弱者心态，要么是将其视为贸易争端压力之下不得已之举，要么视之为借助外力推动国内经济增长和改革进程的机会，以至于“以入世推进改革”之说一度广为流传。且不说借助外力推进本国“改革”进程的思路完全丧失了起码的人格和民族尊严，上述弱者心态也妨碍了我们充分认识到对外开放、特别是进口市场的开放能够成为我国扩大国际影响力的有力工具，妨碍我们实现利益最大化。

　　如果我国是某个国家的大买主，那么这个国家的政府和商界为了保持和扩大中国市场，就会努力改善与我国的关系，也会更容易接受我国所倡导的国际经贸和政治规则。时值我国为了求宏观经济外部平衡而努力扩大进口之际，我们应当充分培育、运用这种影响力。

　　扩大对内开放中需要注意两个问题

　　在扩大对内对外开放中，组织实施具体的项目(万商西进、桑蚕西移、加工贸易内迁之类)固然重要，但政府的最重要职能应该是为之创建适宜的软硬环境，使之得以实现可持续发展。提高政府公共服务效率和改进基础设施建设等等自是题中应有之义，为了实现对内对外开放的可持续发展，为了社会公平正义，我们尤其需要注意以下两个方面的问题：

　　首先是尽可能保证收益公平分配。为此，在国内，我们需要继续改进现行增值税制和资源税制，避免出现税源过多地从工厂、矿山所在地向公司总部所在的东部大城市转移，形成逆向的转移支付，加剧区域发展失衡。在国际上，我们需要通过完善对转移定价等跨国避税行为的监管，通过与其他国家和地区(包括离岸金融中心)的税收、信息交换协定来防止我国税源流失。所有这些严明跨国税收秩序的努力应当与我国扩大内需、完善国内公共服务和市场秩序、有秩序扩大开放领域的进展同步，增加的税收收入应当多用于完善公共服务，并在改善税收征管的同时推动适度降低税率，只有这样才能吸引遵纪守法的各国企业前来，而不至于形成“为渊驱鱼，为丛驱雀”的局面。

　　其次是在国内确保劳动力自由流动，消除各地对国内外来劳动力的歧视性政策。此处所说的国内劳动力自由流动是双向的，包括中西部劳动力向东部的流动，也包括东部、中部劳动力向西部的流动；包括少数民族地区劳动力向内地的流动，也包括内地劳动力向少数民族地区的流动。土地不能流动，但人员可以流动；我们经济社会发展的果实分享必须落实到每个人的头上，而不是要求每个省区经济总量、经济结构趋同；生态环境容量决定了西部不可能建立东部、中部那样庞大的现代制造业部门，所以，大批中西部劳动力向东部流动寻求更多、更好的就业机会，完全符合经济、社会和环境的发展规律，也有助于抑制东部成本过快、过度上升的趋势，值得我们支持。

　　与此同时，随着现代产业向西部的转移，随着西部经济社会跨越式发展对具备较强市场意识、技能、经验和关系网络劳动力的需求增长，也会有越来越多的中部、东部劳动力进入西部，我们应当鼓励中部、东部劳动力以各种形式(包括定居、年度工作合同、季节性工作)等多种方式在西部就业，促进西部大开发和当地经济社会发展。

　　在西部近年来的经济社会发展中，我们可以看到，到西部经商、承包企业或是经营餐饮服务业的内地民间投资者在投资和经营活动中创造了非农就业岗位，增进了当地经济的多样性，促进了西部的城镇发展。

　　来自内地的商人通过参与西部贸易和边境贸易，一方面促进了西部农牧产品的外销，另一方面也为内地的中低档轻工业制品找到了一条销路。正是外来劳动力在异地寻求生存和发展机会方面所表现出来的主动性和创造性，不仅为西部经济注入了活力，而且对西部农牧民学习现代市场经济知识和掌握非农生产技能，对西部企业家的成长，都具有积极的示范和推动作用。