贾玉瑞：确定整体性开发思路规避土地违规使用

　　文/贾玉瑞  秦 康

　　编者按：

　　2011年10月25日，全国国土资源管理系统向社会公布了4起国土资源领域违法违规案件的查处结果。同时，为加大对违法用地和违法采矿等国土资源领域违法违规案件的查处力度，国土资源部决定，挂牌督办黑龙江省、江苏省、山西省和重庆市4起违规用地典型案件，并适时公布查处结果。

　　对于国家加大对违规用地的查处力度，我们应当给予肯定。但是我们也应该看到，查处不是目的，惩治也不是目的，探究违规用地出现的深层原因，以及探索规避土地违规现象出现的措施，才是大众更希望看到的。本期《经济》杂志将就城乡建设中土地违规使用现象出现的原因进行探析，试图找出解决这一问题的办法。

　　目前我国的城乡建设取得了很大成绩，但是仍然存在一些问题。在前一段时间的地产开发热潮中，出现了早开发、大开发、快开发、高开发就可以获得高额回报的不正常效益。因此各地政府和开发机构为了抢占早班车，争相参加了这种对赌竞赛，竞相圈地、拆迁、开发和建设。随着地产调控的严厉化和市场竞争的白热化，很多项目和园区都掉进了各种陷阱和泥沼，在城乡一体化和土地利用过程中出现大量的问题，这些问题主要可以综合归纳为四大类：

　　唯规模论：很多地方政府领导人总是觉得建设开发的面积越大越好，规模越大越好。因此我们常常可以看到，某些地方的城乡建设开发动辄就是大型工业园区、居住新城，即便是很多乡镇，也经常会出现大型社区和产业园区的招牌。几十万平方米已经不足而论，百万平方米都是屡见不鲜了。

　　唯速度论：很多地方领导人的任内心态很重，总想早干快干，想快速开发、超前开发，5年大开发都已经不是新鲜事了，很多地方是3年一个新乡镇，5年一个新县城。

　　唯资金论：很多地方领导人认为只要有资金，一切都不成问题。快速招商引资成了压倒一切的政治任务。为了大干快干，盲目吸收资金，过多吸收了境外资金、私有资金、投机资金和违规资金，根本不考虑资金的安全性、可持续性和合理性。

　　唯档次论：很多地方领导人为了政绩、业绩，脱离实际，动辄就提出国际化大都市、现代化卫星城、高档大型社区、国际化城镇的说法和理念。经常可以见到一个小时车程之内会出现几个国际化新城、现代化城镇的宣传。不经过严格的论证，就将建设开发的档次标准人为地盲目提高。

　　而在建设开发的过程中，出现了大量违法和违规的行为与现象，而这些行为很多都是地方政府主导的。在这些行为中，土地违法和建设开发违法的比例占到了绝大多数，其根源包括四大类：

　　恶意违法：极少数地方领导和开发人员，出于贪污、受贿、侵占等恶意目的，实施了自绝于人民的犯罪行为。这一部分的情况虽然属于极少数，但是影响恶劣、危害极大。地方的政法环境和上级部门疏于监管、疏于调控，造成了一些恶性事件的发生。

　　政策不明：很多地方领导人，出于建设开发的热情，盲目的上项目、搞规划，不顾自身的能力和水平，在没有领会中央和国家的相关三农和新农村开发的政策之前，凭借自身的粗浅认识，盲目相信一些企业和社会机构的游说，擅自应用、解释，甚至是制定一些屁股决定脑袋的地方特殊政策，大搞建设和开发，选择性失明，忽略各种问题和隐患，结果违背了真正的中央政策，造成了大量的土地问题。另一方面，由于中央在很多建设开发方面的具体执行政策尚不具体、不明确，造成了省级机构无法为县级机构提供指导和界定，造成了一些县级区域的建设开发停滞不前，因此一些县级机构被迫采取了特殊方式。由于经验不足、环境复杂，也随之造成了一些土地开发的问题。

　　法规不清：很多地方政府机构和领导还是行政思路为主，不了解也不去深入了解相关的法律法规，凭借政策心态和行政指令就开始了建设开发的大运动，造成了很多违法和违规的现象。另外，新中国成立以来制定的各部门和各行业的法律法规有很多，条文繁杂众多，很多都有矛盾和冲突，至今国家还没有进行全面的法规清理。因此，不仅是县级机构，就是省级机构，实际上也不可能将法规都了解清楚，更不用说应用。而且，在新农村开发的领域，中央的相关精神已经出台几年了，但是国家层面的相关配套法规一直出于缺失的状态，各地的理解和执行难免会出现很多问题。

　　执行过失：在建设开发的过程中，地方政府和领导的指挥与规划不严格，出现了大量的疏漏和脱节。例如，下属主管机构和指派人员的工作能力不达标，出现了大量的行政失误和违法；地方的干群关系处理不妥当，造成群体事件经常出现；很多隐患不能提前发掘和避免，一边推着走，一边解决，造成了很多麻烦和问题；在出现突发事件和意外情况时，盲目相信行政力量，不能妥善及时处理和化解；商业化的行为过重，过分追求经济效益，产生了很多社会矛盾。

　　城乡建设开发是我国社会主义建设的重要和基本组成部分，是一切工业化、现代化的基础，也是关系到社会主义体制和人民切身利益的核心组成部分。在城乡建设开发过程中，任何的工作失误都可能会导致严重的、不可挽回的损失和影响，因此城乡建设开发工作需要严格遵守六大原则：

　　服务对象原则：城乡建设开发工作的服务对象包括原住人民、开发投资人和周边地区，其中原住人民是核心，开发投资人是基本，周边地区是配套。城乡建设开发工作必须要同时满足这三大服务对象的需求，要时刻将三大服务对象的利益放在第一位。在目前的城乡开发建设中，原住人民的利益损害最大，造成了很多问题；同时，在很多乡村建设中，开发投资人的利益也得不到保护；而周边地区的利益在各种建设开发中基本都没有被很好地考虑到，造成了很多长期的隐患和问题。

　　长远发展原则：城乡建设是一个大型、基础和不可逆的发展过程，因此必须要从长远考虑。不仅要考虑到短期的开发回报，还必须要考虑到各个服务对象的长远受益，例如要考虑到至少原住人民3代人员的生存问题，投资开发人的10年、20年中长期发展问题，周边地区的最少10年乃至20年、30年以上的交流往来问题。

　　稳定发展原则：城乡建设开发最忌讳的是急功近利、短期行为。必须要克制住政绩工程的心态，要严格地贯彻匀速发展、直线发展、平稳发展的基本原则。城乡建设开发牵扯到广大人民的基本生活、开发投资人的生存和周边地区的基础发展，任何一个短视的行为，不仅会造成隐患，而且也会导致短期的混乱。在当今高速发展的市场经济和近乎透明化的社会环境中，对于地方政府和领导来说，开发建设工作中的失误报复根本不会等到长期出现，在短期就会立即显现，政绩和发展都会受到严重的影响。

　　遵纪守法原则：在法制化建设的大环境中，城乡建设开发必须要恪守全部的政策、法律乃至风俗习惯，不仅要严守中央政策，也要遵守地区和民族政策，不仅要严守国家的法律法规，也要遵守地区和行业的法规；不仅要尊重地区、民族的风俗习惯，也要尊重各个团体、集体的风俗习惯。如果出现任何一个违法的隐患，迟早都会造成严重的后果和隐患。

　　合理成本原则：城乡建设开发是需要有成本的，不仅包括建设投资，还包括各种基础建设成本、文化建设成本、人民劳动成本、生存成本和周边共生成本。忽略掉任何一个成本都会导致严重的隐患和致命伤。很多地方政府好大喜功，缺乏远见，利用行政力量压制人民的各种需求，屏蔽社会的呼声，表面上将开发成本降低，加快了开发速度，降低了开发门槛，实际上却埋下了冲突的种子，造成了很多不可弥补的损失。实际上，建设开发的成本是不能降低的，该花多少钱就得花多少钱，该什么时候支付就得什么时候支付。压制基础设施的需求、压低老百姓的生存成本、减少对投资人的服务、忽略周边地区的要求，都是偷工减料的行为，迟早要出问题。开发成本必须要公平合理、及时足量，要首先满足原住人民的劳动成本、生存成本。

　　环境相符原则：必须要符合所开发项目的时代、地区、文化、经济等环境特色与要求，不能人为地主观设计虚拟环境。很多不发达地区向发达地区看齐、边远地区非要向沿海地区看齐、三四线地区非要向一线城市看齐、内陆地区非要搞国际化特色，这些问题层出不穷，严重影响了这些地区的正常发展和健康发展。不顾自身环境的限制，非要好大喜功地搞大跃进、放卫星，最后的结果只能是搬起石头砸自己的脚。

　　城乡建设开发工作中出现的这些问题，其根本原因在于缺乏一个整体性开发的思路。现在这个时代、这个规模的城乡建设开发，不仅是中国历史上从未有过的，也是世界历史上从未有过的，因此举国上下都缺乏一个整体性建设开发的思路。很多地方的建设开发明显就是片面的、阶段性的，根本没有整体的思路和计划。就从城市建设规划来说，做规划的人员都不知道全部的限制条件和发展目标，都是参照其他规划方案，照猫画虎复制的。所以很多地方的村镇规划，千篇一律，一个县里会出现几十个旅游村、几十个生态园区。在开发建设过程中，严格按照规划方案执行的非常少，大多都是一边建设一边更改，遇到困难就更改，全然没有固定、稳定的目标和核心。缺乏经验、存在失误是必然的，是不能苛求的，但是盲目的乐观、蛮干强干也是要严格避免的。因此，采用整体性建设开发思路是解决当前城乡建设开发工作问题的唯一办法和第一关。整体建设开发主要具有以下几个方面的特点：

　　整体目标：必须要树立一个整体目标，其特点是长远、综合、合理，要以这个整体目标为基准零点，去规划和设计整体的建设开发工作。例如不能只考虑到3年的住宅建设费用问题，还要考虑到老百姓的装修、物业、水电燃气等长期生活费用问题。

　　整体环境：必须要从整体环境上来考虑，而不是单方面的简单环境。整体环境包括政策环境、社会环境、经济环境、文化环境和其他各种环境。例如不能盲目地建设一个工业园区，还要考虑本地的财政收入、地理位置、交通限制、教育水平，要从基础建设投资、交通物流和人力资源提供各个方面来考虑。

　　整体资源：不能只考虑单一方面或者某几方面的资源投入，必须要进行整体的资源配置。例如，不能只考虑投资资金的数量，还要考虑资金的性质和投机程度；不能只考虑矿产等自然资源，还要考虑人力资源和技术资源；不能只考虑本地的务工人员数量，还要考虑周边地区和其他地区的人才竞争。

　　整体过程：要从全过程的建设开发角度来整体规划，而不是只看眼前的短期开发。例如要考虑到10年、20年的多期开发建设计划，要进行整体过程控制，实现匀速发展、可持续性发展和连续发展，而不是只进行3年的建设规划，不考虑3年后的入住率、第二期建设的衔接、后期基础设施的配套和跟进。

　　为了实现城乡建设的整体性开发，需要开发相应的管理模式，并且开发各种配套的管理工具。这些开发模式不仅可以提供给国家作为决策工具，也可以提供给地区政府、开发投资人作为应用工具。一个良好的整体开发模式应该具备以下的特点：

　　立体模式：应该包括全部开发阶段、全部开发事项、全部利益关系方这三个方面的内容，构成一个立体的管理模式。

　　全部过程：其中，在过程方面，必须要包括开发的全程长度。要包括从策划规划开始，到建成运营，再到循环发展的全部过程。即便是对于一个乡镇来讲，也是一个最少10年的开发计划。

　　全部内容：这个模式需要包括全部建设开发过程中所需要解决、实施和面临的全部工作内容。不仅要包括投资、建设，还要包括文化建设、法规梳理、交通配套和地区交流等工作。在投资一个方面，不仅要包括建设工程投资，还要包括各种软硬基础设施的投资、居民生活补贴、再就业和教育投资等各种投资。

　　全部关联：整体模式必须要包括在建设开发过程中有关的全部关联地区、机构、人员和利益群体。不仅要包括原住居民、农民，还有外来就业人口；不仅包括开发投资单位，还包括相关的供应商和竞争者；不仅包括本地的各个村镇，还要包括相邻的村镇和有经济往来的地区；不仅包括国家和上级行政机构，还要包括各个行业部委和具有竞争关系的同等行政机构。

　　在整体模式中，整体管理、政策法规和投资核算是三个最重要的基础工作，目前在城乡建设开发工作中所出现的问题大多也集中在这三个领域。针对这三个领域，有关部委、地区和高校的科研机构已经开展了多年的科研工作，取得了长足的进展。自从2004年以来，一些高校、央企和社会专业科研机构的专家已经在研究立体项目管理模型，其中针对建设开发项目的模型已经基本完成了设计。这一模型已经可以将城乡建设开发具体浓缩为一个大型复杂项目，通过立体的管理模式，实现现代化的管理效果。在政策法规方面，国家住房和城乡建设部牵头开展了一系列的相关研究，其中专门针对土地利用方面的政策法规问题的《当前新农村建设中非耕地利用政策集成研究》，已经由国家住房和城乡建设部政策研究中心在今年完成。该课题将新中国成立以来的与农业非耕地有关的全部国家级政策法规、国家部委行业政策法规、省级地方法规全部梳理了一遍，完成了一项前所未有的复杂工作，属于领域内的重大科研成果，为各个地方政府、投资单位和专业服务单位提供了基本的政策法规技术支持，为避免新农村建设中的土地利用违法违规提供了指路的明灯。在建设开法的投资核算方面，也有很多高校和科研机构开展了相关的研究，并且设计了一些基本的工具和方式，在一些项目的实验和实践中取得了不错的效果和反馈。

　　目前，城乡建设开发的工作压力和重点集中在各个县级行政机构和区域，出现问题最多的也是在县级区域。根据相关调查，县级区域对于建设开发管理模式、土地利用法规指导、投资开发管理咨询的需求量是最大的，占有绝大多数。因此，为县域经济层面的政府机构、投资开发机构和专业服务机构提供相关的管理模式、法规指导和投资咨询就成了当前城乡建设开发工作中的重中之重。根据有关调研和实验，在这三个方面实行了精细化的管理、重大的前期投入和重点的解决措施之后，城乡建设开发工作中的违规、违法和失误可以减少80%以上；其经济效益同缺少这三方面改进的项目相比，相差可以达到几个数量级。社会效益的差距更是无法估量，群体事件、上访和冲突纠纷可以减少90%以上，区域内的发展速度可以提高6倍以上。因此，大力研发城乡建设开发整体管理模式，提供城乡建设开发整体管理工具是可以为城乡建设开发工作做出巨大的贡献。

　　作者贾玉瑞系中建研城乡规划设计研究院副院长，秦康系中国经济创新发展联盟高级顾问