重视政府和市场结合领域方式的设计

　　——从政府管理“缺位”和“越位”谈起

　　陈小洪

　　尽管中国也受全球金融和经济危机影响，中国经济总体看仍然继续稳定发展： GDP总量已超过日本，赶上美国大概只是时间问题；企业发展亦较快，进入世界500强的企业已有数十家；国民收入不断上升，人均GDP2000年0.78万元，2010年已达2.99万元，增长3.8倍(按2005年现价为2.7倍)。但是人们似乎并不太满意，对社会上存在的诸多问题，怨声批评不少，而且不少人认为责任在政府。

　　有两种主要批评。一是认为政府管理“缺位”，该管的没管。从社会生活领域到经济生活领域的诸多问题，如食品安全、教育资源分配、房价、企业上市“股价跳水”、“垄断企业”服务价格偏高等等。二是认为政府管理越位，管了不该管、不必管的事，且管理方式保守。如认为微小企业营商环境不好与政府 “审批过多或不当”有关；批评政府搞安全生产整顿只是将安全简单的与规模挂钩，且规模指标多变、不科学，投资者无所适从；国有企业“高工资”和激励不足问题并存等。

　　为什么会同时有缺位和越位问题？原因可能多种多样。笔者认为，认识方面的偏差不足很可能是问题产生的重要原因。主要的认识问题，一是有关市场经济的基本认识有问题。比如搞教育和公共医疗卫生事业的产业化，或简单地搞效率优先，就是对市场经济有效作用范围认识不清楚的表现。二是缺乏有关改革方案比较合理系统的设计。上世纪80年代的改革设计，任务主要是确定改革方向。但是现在，不能仅是明确方向就行了，因为已有改革共识，同时由于利益关系已多元化、复杂化，仅靠明确方向却理不顺关系，那就形成不了合力，因此必须进行比较系统的设计了。

　　设计是解决问题的计划和安排。政府政策和管理也需要设计，设计的是政府的有关政策法规及相应的管理和服务，重视可操作性和效果。

　　第一，需要有相应的理论和对实际情况(包括主要矛盾及其主要方面)的全面了解。理论，既指经济学、法学、公共管理理论等基本理论，还包括针对政策调整对象的应用理论和有关设计原则、程序等方法程序理论。当然应用理论和把握国情更为重要，如当面临的问题是与资源分配有关的政府管理或公共政策时，要特别重视如何按政府和市场结合的原则进行政策设计。市场经济体制下，与经济发展直接相关的资源配置，主要靠市场解决。当资源配置市场失效及涉及大量社会性更强的资源分配问题时，需要甚至主要依靠政府协调或直接投入解决问题。理论和实践表明，在市场机制最主要的资本市场和公司组织及其商业交易领域，政府(包括司法等广义政府)的介入和协调也十分重要。概言之，市场经济体制下，各种事业的经济性质及其有效的运作，需要政府和市场结合协调的领域相当宽广，结合的机制、方式相当复杂。某种意义上，搞不对市场和政府的边界及二者结合的机制、方式，即使政府决策动机良好，但结果往往会是管理缺位或越位。因此，根据问题的社会和经济属性及其资源投入产出特点，搞好有关的政府和市场设计，是方案合理的前提和关键。

　　第二，要重视框架和顶层设计与重要技术关键设计的结合。框架设计，即体制架构和基本机制的设计；顶层设计，即决定框架设计方向、基本关系方向和调整原则的设计。目前，要系统地考虑框架设计和顶层设计，已得到各方重视。但是笔者想强调，还必须做好技术关键的设计。技术是改造世界的知识综合体。技术关键设计，是指有关架构能否按预定方向搭建、基本机制能否合理运行的有关界面、连接方式和调整规则及参数的选择及设计。框架设计和技术关键设计是互动和相互制约的。框架和顶层设计有问题，技术关键的确认及相应的设计方向就难以合理明确；技术关键及技术路线图不对，需要技术支撑的框架设计和顶层设计也难有效到位。如中国资本市场有诸多问题，与资金、企业、投资者、法律等多种因素有关。但笔者认为，始终没有明确以自律(自治)为基础的严格监管原则，并通过法律保证其实施，是中国资本市场难以健康发展的基本的(法规)技术障碍。

　　第三，合理设计和有效实施方案，必须遵循市场经济的基本法律规则。市场经济是法治经济，基本的法律有私法(民法、商法等)和公法两类。两类法律的关系是公法优先于私法，但私法是基础。否认前者，违反了公共利益优先原则；否认后者，违反了市场经济基本原则。当存在的问题需要政府介入解决时，政府可以通过法规进行介入，因为公法优先于私法。但如果新的法规可能影响企业、投资者及国民的私权利益(如带来经济损失)时，政府必须合理补偿，在出台有关政策法规(公法)时要根据法定程序听取利益相关者的意见，明确补偿办法，即公法的出台和执行必须在实质上和程序上都以承认私法权利为前提和基础。前几年，一些地方为了公共利益搞整顿调整，往往没有考虑私法约束和对民商财产的影响，结果是虽有好的目的和收获，但遗留问题也不少，政府的可信度更是严重受损。因此，笔者认为，违背市场经济基本法律原则的做法和政策，在进行政策方案设计、确认时就应避免。这应当成为防止政府管理缺位和越位的一项基本原则。

　　(作者系国务院发展研究中心研究员)