税改需要一个平衡点

　　□信海光

　　最近，一系列“减税”政策陆续出台：财政部发布的第65号令，为支持小型和微型企业发展提高了小微企业增值税和营业税起征点；10月26日，国务院常务会议决定从明年1月1日起，在部分地区和行业开展深化增值税制度改革试点，逐步将目前征收营业税的行业改为征收增值税；9月1日起实施的新个人所得税法，将个税起征点由2000元提高到3500元。

　　在这三项税收措施中，个税起征点的提高直接使中央政府减少收入1000亿元左右。而以“扩围”为主要特色的增值税制度改革试点虽然效果不是那么直接，却也被外界赞之为“结构性减税”。在目前增值税和营业税并行的税制下，存在大量的重复征税，扩围以后，很多原增值税纳税人的实际税负减轻了，尤以交通运输业、服务业等行业受益最多。这一系列减税措施不仅减轻了企业和个人的财务负担，还有利于增强企业竞争力和就业吸纳能力、改善劳动者收入分配状况，对宏观经济的刺激作用也不可小觑。

　　虽然几大减税措施能带来上述各种好处，但有一点很难忽略：除了个人所得税的减免完全由国税承担之外，增值税和营业税起征点的提高以及增值税“扩围”实际上都触及了地方财政利益。以2010年的数字计算，营业税占税收总收入的比重为15．2％，是中国的第三大税种，也是地方政府的最大税种，这笔税收全由地方享有；增值税是中国第一大税种，由中央和地方按75∶25的比例分成。减税本身已经影响到地方的财政收入，而未来如果营业税都改为增值税，更意味着地方财政收入的直接减少。正因为如此，此次增值税改革试点中明确规定：“期间原归属试点地区的营业税收入，改征增值税后收入仍归属试点地区。”这至少暂时缓解了中央和地方由于“减税”而引起的利益之争。

　　以营业税改增值税为内容的结构性减税为何会存在中央和地方的利益博弈？最远可以追溯到20年前的分税制改革，属于历史遗留问题。但在现实中，要完成增值税“扩围”改革，就必须考虑到地方财政利益，在中央财政和地方财政之间寻找一个最佳平衡点。

　　这不仅是中央和地方的利益之争，而且关系到地方的发展，老百姓的福祉。如果改革导致地方政府享有的税收收益权过少，其代价除了公共服务水准下降、征税积极性下降之外，更严重的后果是地方政府行为的扭曲：比如各地政府对土地财政的过度依赖，又比如地方政府创立的各种收费名目。还有各地政府对征税权的争夺：纳税人在本地注册，奉行属人原则；纳税人不在本地注册，则采用属地原则，总之要“雁过拔毛”。

　　在中国纵向集权，横向分享的税权分配模式下，税权过于高度集中，地方缺乏必要税权，财力缺乏保障，财政收支矛盾日益突出，这已导致地方行政性收费规模日益膨胀，在很多地方甚至已超出地方税收规模。如何根据实际需要，考虑长远效益，在中央和地方收入之间寻找一个平衡点，亦是此次结构性减税以及未来税制改革的一大关键。