美德新自律监管双管齐下 让慈善成为阳光下的事业

　　

　　与拥有慈善传统和严谨制度的欧美等发达国家相比，我国的慈善事业才刚刚起步。他山之石，可以攻玉。美国推崇市场竞争，政府所提供的社会福利相对不足，于是慈善事业承担起扶贫积弱的职责，慈善捐赠数额巨大，慈善组织成熟严谨，慈善制度透明高效，慈善理念深入人心，成为全球范围内慈善发展的重要样本。以德国为代表的欧洲重视社会福利，政府提供的福利完备周全，慈善在德国或许只是作为一种补充，但其制度和组织程度、专业精神即便与美国相比也不遑多让。而与我国同处亚洲儒家文化圈的新加坡，几十年间已经发展出比较成熟的慈善文化、慈善机构和严密的行政、立法等监管制度，善款能够真正用到该用的地方。

　　30年来我国经济发展日新月异，但社会福利和慈善救济还处于发展初期，我们的社会迫切需要慈善的光照，我们的慈善事业任重而道远。美国、德国和新加坡的经验，我们不妨拿来，学习、研究、借鉴，为我所用。

　　美国：

　　慈善捐赠成为透明的“玻璃口袋”

　　□记者 杜静 华盛顿报道

　　美国是慈善业发达国家，慈善捐赠量居世界第一，大小慈善机构100多万个。在总结多年经验教训的基础上，美国已逐步形成一套机构自律和政府监管并重的机制。行政监 督 、 社 会 监 督 和 司 法 监 督 等 可靠 、 有 效 机 制 使 得 慈 善 捐 赠 成 为“玻璃口袋”里的透明公益事业。

　　“任何公民都可以去慈善机构查阅账目”

　　●慈善捐赠主要来源于个人捐赠、基金会捐赠、公司捐赠和遗产捐赠

　　据不完全统计，美国现有大小慈善机构约170万个，总资产占美国经济的5%。美国慈善捐赠的主要来源为个人捐赠、基金会捐赠、公司捐赠和遗产捐赠。2008年美国的慈善捐赠额为3076.5亿美元。对美国人慈善行为的一项调查发现，90%的被调查者都有过捐赠行动。美国如此巨额的慈善捐赠资产和如此众多的慈善机构，使其对善款使用和组织运行的监督至关重要。

　　美国慈善组织分为慈善服务机构和慈善基金会两类，按照有关法律规定，二者须明确分工，慈善拨款计划与执行相分离，不同组织间相互制衡，实现各自既定的目标与责任。

　　联合劝募会加州某分会首席执行官麦卡锡向《经济参考报》记者介绍，美国政府对慈善机构善款使用 的 监 督 分 为 法 律 和 行 政 两 种 手段，以及联邦和地方两个层面。在行政上，联邦政府的国内税务署是实际上的慈善机构主管部门。根据国会2000年通过的国内税务法第6104款，包括慈善机构在内的所有组织每年都必须向国内税务署上报年度财务报表，称为990表。990表要求提供的信息十分详细，包括慈善机构前5名收入最高的成员名单，前5名报酬最高的合同商名单，以及筹款所需花费。更重要的是，该表还要求提供与所有董事会成员有关的金融交易记录。如果这些交易有问题，相关董事可能会被课以高额税收，慈善机构也可能失去免税资格。而且任何美国公民都可以去慈善机构查阅账目。

　　在地方层面，美国多数州都规定慈善机构必须向州总检察长提交年度报告，包括机构现状和人员变动等情况。总检察长还可以代表公众对触犯公共利益的慈善机构提起公诉。在2005年卡特里娜飓风灾害后，慈善机构“诺亚的心愿”以救灾名义筹得善款800万美，但只将其中140万美元用于救灾。加州总检察长布朗在查明情况属实后，将该组织账户上所余400多万美元全部没收，由州政府负责将其用于救灾，并禁止其总裁5年内担任任何一家慈善机构的领导人，还要求其董事会成员接受管理方面的培训。

　　加强行业自律系统建设

　　●慈善机构成员必须把机构利益置于个人利益之上，不可牺牲机构利益为个人谋利，否则轻则免职，重则受到法庭审判

　　美国大部分慈善机构都建立了旨在约束本组织及其成员行为的较完善的标准、规则等，尤其是自主项目申请、款项拨付及运营费用的预算等，有一套严格的程序。

　　美 国 慈 善 机 构 决 策 权 在 董 事会，其成员必须把机构利益置于个人利益之上，不可牺牲机构利益为个人谋利，否则轻则免职，重则受到法庭审判。1992年，美国爆出轰动一时的联合劝募会总裁阿尔莫尼挪用捐款、以权谋私的案件，由于违反了作为公司董事的基本操守，他最后被判处7年徒刑。

　　美国的慈善募捐法还要求募捐机构对外公开其记录，以便捐款者和潜在捐款者了解捐款是如何使用的。慈善组织在其网站上公开的信息 主 要 包 括 以 下 内 容 ： 目 标 和 任务；价值观和道德准则；利益冲突政策；最新财务审计报告；最新项目信息和工作成果；评估信息，包括效率评估和组织评估；已经完成的年度报告和定期报告；该组织持有的鉴定证书或者该组织符合的认证或标准；董事会成员、官员和职员名单(出于安全考虑，可以只提交相关的部门信息或者公用的电子信箱)；捐赠者名单(只有得到捐赠者的允许才能披露捐赠金额)；如果捐赠者 要 求 匿 名 ， 要 尊 重 捐 赠 者 的 意愿；1023表(该组织最初申请免税的表格)；规章制度文件；以及其他相关政策和文件。

　　这种信息公开制度一方面通过公众监督的方式减轻政府机关的监督负担，另一方面也促进了慈善组织之间的良性竞争。

　　第三方评估机构提高慈善透明度

　　●不经过外部财务审计的慈善组织不可能吸引到慈善资金

　　在美国，不经过外部财务审计的慈善组织，不可能吸引到慈善资金。随着慈善机构的增多，一批专门化第三方评估机构也应运而生。这些评估组织属于非营利组织，不接受被评估机构的费用或资助，而是通过其他经费资助来进行评估，并把评估结果公之于众。

　　在美国拥有广泛影响力的“全国慈善信息局”是在一战后席卷全美的捐赠热潮中诞生的。当时少数慈善机构私吞给难民的捐款打击了捐赠者的信心，一些民间组织的管理者、学者、律师、会计师于是联合发起成立了这样一个独立评估机构。

　　“慈善导航”作为美国大型慈善评估机构，每年对教育、艺术、健康、环境、动物保护等各类慈善组织进行评估，从机构规模、开支额、私人捐赠、公众评议、首席执行官的报酬等方面评选各个单项前十名排行榜，评估等级由高到低分为四星到无星；其中也包括一些负面 排 行 ， 如 筹 款 回 扣 率 、 财 务 危机、赠款囤积等。公众根据相关专业 网 站 提 供 的 详 细 信 息 和 评 级 情况，可判断慈善组织的资质和公信度，决定是否对其进行捐赠。

　　另外，美国还有一些慈善领域的专业论坛，如“独立部门”。它是一个由约500家慈善组织、基金会及 公 司 捐 赠 项 目 等 组 成 的 联 盟 。“独立部门”创立至今已有25年的历史，2004年在美国参议院财政委员会的支持下开始举办年度“非营利部门圆桌论坛”，对美国非营利部门的治理、透明度以及道德标准进行全面检视。

　　尽管美国慈善监管制度相对健全，但捐款未落实或遭挪用、滥用的现象依然存在。在“9·11”事件十周年纪念之际，美国媒体对因“9·11”而发起的慈善组织及其项目进行调查。结果发现全美民众捐给慈善机构的善款高达15亿元，然而在对其报税表和其他官方记录进行分析后，媒体发现许多非营利机构无法说清善款的去向，有些善款遭挪用。

　　慈善组织的理事会或委员会负有防止有关人员恶意挪用、滥用甚至侵占捐款的责任。除了国内税收署要检查慈善组织的年度财务报表外，理事会更有法律及道德责任确保所有资产有效地用于慈善目的。

　　总之，美国现代慈善事业经历上百年的探索，形成了一套较为完善的治理和监督机制。美国慈善资金使用的信息透明度相当高，得到社会公众信任，提升了美国社会动员和运用慈善资源的能力。

　　（责任编辑：郭彩萍）

　　

　　新加坡：

　　慈善监管借鉴企业治理模式

　　□记者 陈济朋 新加坡报道

　　新加坡曾发生多起有关慈善组织的丑闻或新闻事件，促使该国对《慈善法令》进行修改：借鉴企业管理模式和经验，建立慈善理事会，委任一名全职慈善总监，加大监管力度，加强信息公开，同时为防范慈善丑闻发生，对慈善机构从事商业活动做出原则性指导，以保障慈善事业的健康发展。

　　信息披露要求严格按上市公司执行

　　●依据《慈善法令》，保证公众捐出的善款不被滥用挪用

　　新加坡慈善机构监管主要依据《慈善法令》。该法令覆盖了慈善团体的注册行为、募捐活动以及账务制度，规定慈善总监为总体负责慈善事务的专员，列明其工作目标和一般职能。慈善总监隶属于社会发展、青年及体育部，有多名助手，他们来自不同领域，如社会服务、健康管理、教育、艺术、社区、体育等。《慈善法令》也对这些助手的任命作出规定。

　　慈善总监办公室还不定期针对一些最新情况发布各种指引，如2011年7月发布的《慈善机构从事商业活动的指导》、2011年6月经过公众咨询之后定稿并发布的《慈善行业会计准则》以及随后发布的对其进行细则解读的指引。

　　根据慈善总监办公室的说法，慈善机构监管的基本原则是保证公众捐出的善款不被滥用挪用，不辜负公众信任，同时也是为了保持慈善机构的公信力。

　　为防止出现财务漏洞，慈善机构监管也借鉴一般公司治理的做法。慈善总监告诉记者，新加坡慈善机构需要遵守一系列规定，包括筹款时向捐款人说明筹款的目的，保证实际用途与此相符，并做好记录备查。对于那些公益性非营利组织来说，公众对其信息披露的要求不亚于对上市公司的要求。

　　新加坡本地慈善机构“慈援”组织国际项目助理总监贾法尔·迈丁说，慈善机构每年要向慈善总监提交账目或报表，必须符合年度财务报告标准，包括年度收入、财务数据和经过审计师审核的账目。监管机构也鼓励慈善机构通过网站等途径向公众公开其主要财务数据，以便公众可以更好地对其公信力作出评估。慈善机构的报告必须符合财务报告的准则。

　　根据新加坡法规规定，即使使用第三方公司进行募捐活动，也必须向捐款人公开相关信息。此外，募捐的费用不得超过每年筹款额的30%。对于委托第三方筹款的做法，《慈善行业治理准则》明确表示，非万不得已不予鼓励。

　　慈善总监表示，根据规定，慈善机构募捐时一般要明确设定目标额度。如果募捐所得超出目标，可以用于符合其慈善宗旨的活动，但必须向捐款人说明。

　　自2006年至2010年，新加坡当局委托专人进行了247项慈善机构监管审查，慈善总监不断到各个慈善机构做实地考察，宣扬良好的监管范例，了解慈善机构的活动及其所面临的问题。另外，为了确保公众对公益机构的信心，慈善总监推出全新的手机简讯服务。公众只要发送短信，就可查知所捐助的慈善机构是否获得筹款准证。

　　据新加坡慈善总监公布的数据，新加坡在去年底有542个公益机构，去年企业和个人慈善捐款总计7 .8亿新元(约合40.9亿元人民币)，其中65%是企业捐款，35%是个人捐款。

　　要求慈善机构与商业活动分离

　　●为防范慈善丑闻不鼓励从事商业经营活动

　　新加坡曾发生多起有关慈善组织的 丑 闻 或 新 闻 事 件 ， 其 中 发 生 在2005年的全国肾脏基金会奢靡丑闻影响较大，引起社会广泛关注，并最终迫使董事会集体辞职，行政总裁杜莱等多人受审，杜莱被判刑入狱，多人被宣布个人破产。

　　这一事件迫使新加坡修改《慈善法令》，增加惩戒措施。尽管如此，2010年新加坡城市丰收教会仍因财务管理混乱，涉嫌滥用公款而遭调查，10多名高管涉案。

　　新加坡国立大学管理学院企业监管与财务报告中心主任蓝璐璐认为，这些丑闻凸显了“利益冲突”的问题，“很多人以为，只要不是在慈善团体领取薪水的职员，即使其拥有的公司成为所属慈善团体的供应商等，也不是什么大不了的事。可是，构成利益冲突的是相关人士在团体里的身份和职务，不一定是金钱问题”。

　　新加坡慈善总监办公室今年7月发布《慈善机构从事商业活动的指导》，对于慈善机构从事商业活动做出了原则性指导：一是慈善机构主要宗旨是为了从事慈善事业，若非必要，不鼓励从事商业经营活动，即使从事经营活动，最好也是提供托儿所、医疗服务等关乎公共福祉的活动；二是如果从事其他经营活动，则需成立一个子公司进行运营，避免慈善机构直接参与商业经营活动，这是由于慈善机构从事商业活动容易导致滥用公众信任牟利；三是慈善机构从事商业活动不得使风险敞口过大，因此要在确保商业活动不会导致慈善组织蒙受巨大损失风险的前提下才可。

　　新加坡国立大学管理学院副院长何耀基认为，对于慈善团体的商业活动，政府的职责是制定良好的监管框架，其中最主要的原则之一是要使商业活动与作为其母体的慈善机构分离运行，并且对商业活动要“慎之又慎”。

　　（责任编辑：郭彩萍）

　　

　　德国：独立机构和“捐助徽章”

　　□记者 辛华 柏林报道

　　德国为了规范慈善机构的运作，设有两家独立机构，负责监督善款的使用情况，它们通过颁发“捐助徽章”的形式认证募捐资质，并定期审查有关组织对善款的使用是否符合节约和有据可查的原则。

　　获“捐助徽章”的组织更受公众信赖

　　●开展募捐活动的组织若想保留“捐助徽章”必须每年提出申请并接受审查

　　据粗略统计，德国企业、团体和个人每年捐款总额在30亿欧元到50亿欧元之间。鉴于捐款数额巨大且个人捐款占多数，德国有两家机构负责监督公开募捐的社会福利组织和慈善组织对善款的使用情况。这两家机构分别是德国社会福利问题中央研究所(D ZI)和德国天主教联盟(D EA )。D ZI创立于1893年，是专门监督在德国募捐的非政府组织对善款使用情况的独立机构。

　　但两家机构对开展募捐活动的组织的监督并不具有法律强制性，而是建立在自身“公信力”的基础上，它们向通过其审查的社会福利组织和慈善组织颁发“捐助徽章”，由此认证这些组织具备募捐资质。由于公众认可这两家机构的权威性，所以获得其“捐助徽章”的组织比未获认证的组织更受公众信赖。

　　目前包括德国红十字会在内的200多家在德国募捐的社会福利组织和慈善组织持有D ZI颁发的“捐助徽章”。D ZI将其“捐助徽章”的授权使用期限定为一年。这意味着，若想保留“捐助徽章”，开展募捐活动的组织就必须每年提出申请，每年接受一次审查。

　　申请“捐助徽章”须经严格审查

　　●首次申请“捐助徽章”的失败率在30%左右

　　按照D ZI规定，申请“捐助徽章”使用权的组织须将年度财务报告及相关材料送交D ZI审查。但在具体操作中，D ZI采取抓大放小的原则，主要关注年度募捐额超过25万欧元的组织，规定这些组织必须聘请公共会计师查账，然后将审计报告和账目一并呈送D ZI审查。

　　这种审查相当严格。D ZI负责人布克哈德·威尔克表示，首次申请“捐助徽章”的失败率在30%左右。若在审查中发现违规问题，D ZI会坚决收回相关组织对其“捐助徽章”的使用权。今年2月，联合国儿童基金会德国委员会就受到了这种惩罚。

　　D ZI在审查中发现，联合国儿童基金会德国委员会自2005年起一直向募捐广告商支付回扣，并在接受年度审查时隐瞒这一情况。此外，D ZI还认定联合国儿童基金会德国委员会对善款的使用违背了“经济、节约”的原则，因此收回了该委员会自1995年一直持有的“捐助徽章”，并在“收回声明”中敦促它“大力改善管理、领导和监督机制”。对此，联合国儿童基金会德国委员会代理主席莱因哈德承认，失去“捐助徽章”是个重大打击，并承诺“全力改革工作和体制”。

　　此前，该委员会的主席和经营主管都因受到外界指责而引咎辞职。需要指出的是，D ZI并非免费颁发“捐助徽章”。该研究所规定，首次申请“捐助徽章”的组织至少须缴纳1500欧元的申请费，以后每年重新申请的费用即核查费，为500欧元“基础费”加上年度募捐总额的O .035%；但年度募捐总额不足5万欧元的组织每年只需缴纳500欧元“基础费”；年度核查费最高不超过1万欧元。从上述规定可以看出对规模较小的慈善组织来说，申请“捐助徽章”反而带来了额外的经济负担。这道费用门槛使D ZI得以集中精力监督运作大笔善款的组织。

　　D ZI还有一个重要特点，那就是它直接面向有捐助意向的民众，为其提供咨询。我国汶川大地震时，D ZI曾在网上公布了德国6家经过其认证、有资格为地震募捐的机构的联系方式。目前，D ZI网站首页上仍列有向中国和缅甸受灾群众捐款的信息。

　　（责任编辑：郭彩萍）