《粮食法》征求意见稿与业界期许有差距

　　李宾

　　规范转基因效果有限 规避外资粮商敏感问题

　　寄望已经开始公开征求意见的《粮食法》来规范包括主要粮食作物“转基因”问题在内的中国粮食安全问题，现在看来，多少有些镜花水月。

　　 2月21日，国务院法制办公布了《粮食法（征求意见稿）》（下称“征求意见稿”）全文，并在3月31日之前向社会各界征求意见。在征求意见稿中，有关转基因的规范被以“任何单位和个人不得擅自在主要粮食品种上应用转基因技术”一语带过。在这份征求意见的《粮食法》中，亦未给出限制规范相关转基因问题的具体标准、手段和路径。

　　转基因仅是被规避的敏感问题之一。包括曾经参与《粮食法》征求意见稿起草的业内权威人士和学者都认为，这部法律只是把现行的粮食行政法规和一些粮食调控与管理的做法进行了法律条文的固定，而有意地规避了诸如转基因管理、外资进入和农业补贴方式等很多敏感问题。这与众望期盼许久的“为粮食安全立法”的理念差距颇大。

　　规避“安全”问题

　　在本次《粮食法》开始公开征询意见前，绝大多数业界人士希望在这部“粮食大法”中找到关于转基因、外资进入中国粮食产业等一系列涉及到中国粮食安全问题的答案。以至于在这部法律起草之初，起草一部“粮食安全法”成为几乎一致的意愿。然而，现在的征求意见稿却并非如此。

　　在此次征求意见稿中，对于国人关心的转基因问题，也做了一段话说明：“转基因粮食种子的科研、试验、生产、销售、进出口应当符合国家有关规定。任何单位和个人不得擅自在主要粮食品种上应用转基因技术。”其中对于转基因技术“擅自”应用的禁止也成为一些媒体报道的重点。

　　不过，在很多业内专家看来，征求意见稿的主体和重点其实根本不是对于转基因的限制，而是有意地对这一敏感点进行了简单处理。“因为对于转基因技术的管理有专门的法规，而且是农业部的管辖范围，所以征求意见稿只是笼统地说要符合国家有关规定，不得擅自应用。”艾格农业总经理黄德均对《中国经营报》记者说，这部法律的主要内容还是关于粮食生产、储备、流通、加工方面的，更多体现了粮食行政管理部门的意志。

　　在转基因农作物管理方面，农业部在1996年7月就发布了《农业生物基因工程管理实施办法》；2001年，国务院又发布了《农业转基因生物安全管理条例》。而记者了解到，目前国内很多有能力的农业科研院所都在搞转基因技术研究，今年的1号文件以“科技兴农”为主题，也明确提出，要在农业生物基因调控及分子育种方面突破重大基础理论和方法（即转基因技术）。

　　“这毕竟是农业科研的方向。”一位不愿透露姓名的专家对记者说，“但是我国在相关监督管理制度的建设上还存在很大的不足。只是很笼统地说鼓励科研，但不允许擅自使用。虽然有一个管理条例，但是没有专门的部门进行有效管理。”他担心如果不及早完善法规和监督管理体系，不给转基因的应用指出一条明确的道路，会导致转基因品种和技术的“地下”流转和应用，“到时可能会更麻烦。”

　　强化行政权力

　　除去对涉及粮食安全的问题多有寄望之外，在《粮食法》草案的起草过程中，业界还期望这部中国粮食的“基本法”能够对一些事关粮食生产、流通、价格领域内的利益格局进行重新梳理，建立一个清晰、平衡的总体架构，平衡各市场利益主体之间的关系。然而，征求意见稿却似乎并未取得这一效果。

　　其中，中央储备粮的相关规定是这一问题的焦点所在。根据征求意见稿第四十六条的规定，“中央储备粮的储存规模、品种和总体布局，由国务院发展改革部门、国家粮食行政管理部门会同有关部门提出，报国务院批准。中央储备粮收购、销售计划，由国家粮食行政管理部门提出建议，经国务院发展改革部门、财政部门同意后下达。 未经国务院批准，任何单位和个人不得擅自动用中央储备粮。”国家粮食行政管理部门对中央储备粮进行监管，并根据中央储备粮监管需要，设立垂直监管机构。而据目前现状，此条款针对的即是在实际中执行中央储备粮管理的中储粮总公司，征求意见稿并未将执行主体进行明确。

　　“这可能也是该法有意规避的敏感问题，”上述知情专家告诉记者，“因为中储粮作为一家政策性国企，既利用国家财政资金执行国家储备任务，又在努力扩大自己的生产经营，其自身定位十分不清晰，也是有待解决的棘手问题。”而在此之前，中储粮在粮食生产流通体系中的职能、地位、作用，以及其身兼“政府、市场”双重身份的问题，都引起颇多争议。

　　这种对既有行政权力的强化，与征求意见稿的起草模式有关。记者了解到，征求意见稿主要由国家粮食局牵头起草。其他与保障粮食安全相关的部门并未有太多参与，比如农业部、环保部、国土部、卫生部、财政部等。

　　安全争议贯穿

　　《粮食法》从2009年十一届人大第二次会议列入当年的国务院立法计划到此次征求意见稿出台，已经过去了整整两年的时间。而从2004年最初的动议到现在则过去了8年时间。

　　2009年5月26日，由国家粮食局党组书记、局长聂振邦主持召开的起草工作座谈会上，包括全国人大农委、全国人大常委会法工委、国务院法制办、国家发改委相关负责人等与会代表已经明确：在《粮食法》的研究起草过程中，要深入研究国内外粮食流通形势和发展趋势，把确保国家粮食安全作为立法宗旨；要合理确定《粮食法》的适用范围，综合考虑生产、流通、消费整个粮食产业链。

　　 记者了解到，在确定起草《粮食法》后，国家粮食局和相关部门还专门聘请了一批相关领域的专家成立了《粮食法》起草工作专家组，从2010年4月7日到2010年10月21日，专家组共举行了5次会议。而去年，全国人大农委调研组也曾奔赴黑龙江、北京等地进行《粮食法》起草的相关调研。

　　“当时在专家组研讨的时候，因为缺乏很多实质性的内容，大家对初稿是很不满意的，争论很激烈，意见都不一致。”一位参加了前期专家组会议的专家告诉记者，而去年就没有再组织专家会议，但这个草案也迟迟没有出台，直到2月21日国务院法制办向社会公布。“之前不知道卡到什么环节了。不过从现在发布的征求意见稿来看，内容仍然显得缺乏新意，只是将现行的一些管理和调控手段固定下来而已。”

　　据这位专家介绍，在大家最初的理解中，国家希望起草的应该是一部“粮食安全法”，而“粮食安全法”应该是一部大法，它的制定就需要更多的部门参与，而不仅仅是国家发改委和国家粮食局两个部门。“现在的征求意见稿虽然是以保证国家粮食安全为宗旨制定的，但实际上已经变为一个部门法，意义就大打折扣了。”

　　记者了解到，国外很多国家都颁布有“粮食安全法”，它是以保证全体国民尤其是低收入群体、脆弱人群的粮食食品供应和安全保障为立法宗旨的。在美国，每年有大约15%的国民是需要国家进行粮食救助的，为他们免费发放“食物券”。“而如果以保障全体国民的粮食供应安全作为粮食安全的题中之意，那么相关的粮食价格水平和粮食补贴幅度等等就都是需要进行科学制定的。”有专家对记者说。

　　不过，那位专家也向记者表示，要想制定一部符合国际趋势的“粮食安全法”就不是国家粮食局力所能及的了，需要很多跨部门的合作才可能制定，所以现在征求意见稿应该是退而求其次的结果。