多元分担农民工市民化成本

　　文/《中国投资》 刘斯斯

　　农民工市民化问题已成为中国城镇化发展的关键，面对高昂的市民化成本，采取多元分担解决的方式已成为必由之路

　　中国城镇化快速发展的过程中，城市民生问题越来越多地凸显出来。过去几十年以农民工大量进城、城市规模快速扩张为特点的增长导向型城镇化道路，对城市的承载能力带来巨大考验，交通、环境等问题日益严峻。

　　去年，中国社会科学院城市发展与环境研究所（以下简称社科院城环所）发布《2011中国城市发展报告》，提出了走“民生型城镇化道路”的概念。其核心理念是以改善民生为根本目的，不单纯追求城镇化的速度，而是更关注这一进程中居民生活质量的提高。

　　社科院城环所所长潘家华在报告的序言中写道：民生是一种社会选择，是对社会弱势群体的基本生存和社会尊严的保障。社会需要的，不是同等水平的富裕程度，而是老幼病残的基本生活保障，低收入群体的社会尊严保障。

　　目前城市中大量存在的农民工正是最需要得到保障的群体。由此，城镇化过程中民生问题的焦点，就集中于农民工市民化这一主题之上。

　　国家发改委宏观经济研究院2010年度重点课题《“十二五”时期促进农民工市民化研究》（以下简称课题报告）指出，我国农民工市民化是世界城市化历程中所仅见的现象。课题报告主持人、国家发改委国土开发与地区经济研究所城镇发展研究室主任申兵对本刊记者表示：“通过恰当地处理城乡关系，完成二元经济结构的转换是大多数发展中国家现代化进程中面临的基本任务。我国完成这一任务的核心是促进农民工获得城市居民的身份和平等权利并融入城市社会，成为真正意义上的‘市民’”。

　　我国农民工市民化程度

　　总体较低

　　在整个城镇化进程中，农民工贡献了重要力量。

　　根据国家统计局数据，2011年度全国农民工总量为2.53亿人，其中外出农民工（指离开本乡镇非农从业6个月以上的农村劳动力）为1.59亿人，占62.8%。根据我国现行统计口径，外出农民工被纳入新增城镇人口的范围中。据此，2011年外出农民工占全部城镇人口的23%，为我国城镇化率贡献了11.8个百分点。

　　同时，在这些外出农民工中，16-30岁的新生代农民工已占到58.4%。这一数据一方面体现了农民工群体中发生的年龄更替，另一方面，课题报告显示，在新生代农民工中，有55.9%的人准备将来“在打工的城市买房定居”。

　　在农民工留城意愿显著提升的同时，是农民工市民化程度仍旧较低的尴尬现状。课题报告从农民工的就业情况、权益维护以及享受公共服务的情况入手，对农民工市民化程度进行了测度。

　　该测度选取收入和消费、住房、社会保障、权益保护、子女教育、举家外迁、接受公共卫生服务等10个方面，一共24项指标构成体系。最终合成的总指数越趋于1，表明其市民化程度越高。以2009年为水平年测试，这一测度的全国平均指数为0.547，农民工市民化的现实情况不容乐观。

　　造成这一情况的原因是多方面的。课题报告显示，我国改革开放以来城市政府在公共品的投资上偏向于能够提高地区经济能力的生产性基础设施，进入新世纪以后，提供生活公共服务的社会职能才得以不断强化。在城镇户籍人口的公共服务水平仍有历史欠账的情况下，很难覆盖到农村转移人口。

　　另一客观情况在于，当前以地方政府为主的公共服务供给模式，对于跨省流动农民工在就业地的市民化最为不利。城市政府不愿为其他地区“作嫁衣”，因而其为农民工提供公共服务的意愿，也根据隶属关系由近向远递减。

　　同时，机制方面的问题也不容回避。申兵向记者介绍称：“中央与地方财力与财权不对等是制约我国公共服务水平提高的机制性因素之一。从案例地区的情况看，中央采取了‘以奖代补’方式对农民工集中流入地区的农民工就业培训和子女义务教育等进行支持，但总规模有限且标准不清晰，因此所起到的支持作用也并不显著”。

　　多元分担农民工市民化成本

　　政府回避职能，体制机制不畅，农民工市民化的成本究竟应该如何化解？

　　社科院城环所副所长魏后凯在接受记者采访时推断，若2030年中国的城镇化率达到65%左右，就意味着今后20年内，还将有2亿多农民转移到城镇就业和居住。再加上已经进入城镇但还没有完全市民化的农民工，国家将要面对的是4亿-5亿农民工需要实现市民化的现实。

　　如此庞大的数量，导致农民工市民化的成本障碍成为拖累这一进程的主要原因。魏后凯表示，这一庞大成本一方面农民工自身无力承担，另一方面，若单纯依靠政府财政也同样无力支付。

　　“以北京市为例，假设农民工增长速度与全国持平或略高，保守估计到2030年北京农民工数量将达到1000多万人。仅解决社会保障问题，按照现在每人10万元的平均支付水平，就需要1万亿元，这相当于目前北京市连续5年的纯财政收入。因此单纯依靠地方政府来支付进城农民工的市民化成本，将是十分漫长的过程”，魏后凯这样总结到。

　　迫于现实压力，多元分担解决农民工市民化成本成为必由之路。

　　在我国当前公共服务供给的格局之下，课题报告提出，农民工市民化的成本需要由地方政府、中央和省政府承担，同时也需要企业发挥积极作用。

　　具体来说，公共卫生和计划生育、子女义务教育、就业扶持、权益维护等公共品性质更加突出的领域，应基本由地方政府负担。

　　同时，鉴于地方政府解决跨省流动农民工的积极性不高，中央政府应重点支持跨省农民工集中流入的地区。以专项转移支付为主要手段，并将目前教育等领域的“以奖代补”方式改为“增量调整、奖补并用”，即从“十二五”时期开始，从中央对地方转移支付专项补助的增加额中，将一定比例转移于农民工集中流入地区，并在此基础上，对成绩突出的城市进行一定的奖励。

　　最后，企业在政府资助下加强对农民工生产技能的培训，并按照相关规定和政策，切实为所雇佣的农民工缴纳保险费用，更加有利于为农民工在城镇长期生活奠定良好基础。此外，在改善住房条件方面，企业通过提供租房补贴、建设农民工宿舍或参与公租房建设，也可以发挥积极作用。

　　农民“带资进城”

　　政府为居民提供基本公共服务是义不容辞的责任，不过魏后凯认为，另外一项必要的补充在于农民原有农村资产的转化：“农民进城转变为市民不应以放弃在农村原有的资产权益为前提。应通过市场化手段，将农民在农村占有和支配的各种资源转变为资产，并将这种资产变现为可交易、能抵押的资本，让农民带着资产进城，从而跨越市民化的成本门槛”。

　　魏后凯告诉记者，目前依靠农民带资进城推进市民化的条件已经基本成熟，具体来说可以从以下几方面着手：一是对各类资产全面颁证赋权。要对农村土地承包经营权、宅基地使用权、房屋所有权确权到户，颁发证件；对集体建设用地所有权、集体林地所有权、小型水利工程所有权确权到村集体经济组织（村委会），其使用权、经营权确权到用地单位或承包户，分别颁发证件。

　　二是加快集体资产的股份量化，让集体经济组织成为农民市民化的组织依托。2009年底，全国农村集体资产总额达1.6万亿元。像山东莱芜这样的中等发展地区，村均资产也从2006年的175.7万元增加到2010年的288.3万元。这些资产的升值潜力巨大，应该用于支撑农民市民化的进程。

　　三是以土地资源为核心建立带资进城的交易流转平台。一方面有效解决跨省区产权交易市场的衔接和联网问题，另一方面应把乡镇和县一级的公共交易平台作为建设的重点。

　　四是建立土地增值收益结构基金，实行全国统筹。各级政府获得的土地出让金应按一定比例纳入结构基金，用于全国统筹。同时建立全国联网的农民工信息管理系统，对农民工进行在线监控、管理和服务。此外还应对级差收益较少地区的进城农民实行补贴，解决偏远落后地区农民工市民化公平分享土地增值收益的问题。由此，逐步实现土地增值收益的全国覆盖。

　　五是在全国选择不同类型地区，开展农民带资进城的试点工作。各省区市可以根据自身条件开展试点探索。可总结“宅基地换住房”“两分两换”“双放弃换社保”“两股两建”等经验做法，并进一步丰富和完善。

　　六是加强政府监督指导服务体系建设，为农民带资进城提供外部保障。要建立全国统一的多层次网络化监管信息平台，同时也可考虑在市、区县、乡镇各级政府设立农村集体资产监督管理委员会，下设集体资产管理办公室，对集体资产管理进行指导监督等。