美国出口管制法律改革的启示

　　美国出口管制法律改革的启示

　　文/商务部机电科技司 赵 召

　　虽然美国国会中的很多人认为奥巴马政府关于出口管制改革的计划过于雄心勃勃，但放松某些产品的出口管控条例已经获得越来越多的支持。在近日举行的美国众议院外交事务委员会听证会上，新任主席、佛罗里达州议员伊莱亚娜·罗丝·莱赫蒂宁(Ileana Ros-Lehtinen)女士表示，她支持出口管制制度进行常识性的改进，因为这将提高美国的国家安全。

　　美国次贷危机爆发后，经济低迷，就业形势不振。为重振经济雄风，引领全球技术潮流，占领制高点，奥巴马政府提出出口倍增战略。而出口管制领域的改革则是扩大出口、实现经济发展目标的重要步骤之一。2010年初至今，美国出口管制改革全面有序地进行，受到了包括美国国内各界和国际社会的广泛关注。

　　美国出口管制体系过于复杂

　　出口管制一直是美国用以维护经济、技术优势，捍卫国家安全利益，推行外交政策的重要工具之一。由于美国管制的历史悠久，因此，其出口管制的法律体系相当复杂。经过美国政府的评估，认为现有的出口管制体系结构过于复杂，职能重叠太多，力图保护的范围过大，不能有效地减少国家安全风险，且严重制约了相关产业的国际竞争力。因此，出口管制体系已成为制约后金融危机时期美国经济战略转型的严重障碍，改革成为推动美国经济发展唯一正确的选择。经过近两年的努力，美国的出口管制改革取得了不小的进展。

　　由于管制系统较为复杂，涉及较多的实体和环节。为了实现改革的目标，美国政府制定了一个全面的三阶段方案：第一阶段的主要任务是理清两个管制清单之间的裁判界限，统一两个清单上需要强制控制的产品，将申请出口管制许可证的步骤简单化、标准化；第二阶段旨在进一步解决机构冗余的问题，建立统一的出口管制许可证申请系统；第三阶段是在行政手段获得成效以后，将出口管制改革引入立法程序。截至目前，美国正在进行的是第一阶段的改革内容，主要集中在修订管制清单、对管制物项分层和简化许可流程三个方面。

　　美国政府于2010年12月9日公布了四个出口管制新规的草案，涉及管制清单和许可证政策相关内容，主要包括美国商务部拟定的《出口管制现代化：战略贸易许可例外授权》、《商业控制清单：物项描述及外国可获得性修改》和美国国务院拟定的《对<美国军品清单>的修订》、《对<国际武器贸易管理条例>的修改》。2011年6月16日，美国商务部在前面草案的基础上继续公布了《战略贸易许可例外规定》。

　　中国是美国出口管制的焦点

　　冷战后，中国成了美国出口管制的焦点。美国不但禁止向中国出口军品，还严格控制对华民用高技术产品的出口。美国对中国的歧视性看法一直没有改变，从阻挠中国火箭发射美国卫星、“李文和”案和《考克斯报告》，到限制对中国出口高性能计算机、新一代核反应堆、先进半导体设备和技术等都有体现。2009年，美国国会通过对《国际关系授权法案》的初步审核，规定总统有权将卫星及相关部件从军品出口管制清单中挪出，但又特别注明不适用于对中国等“例外国家”的出口。

　　因此，对此次出口管制法律体系改革对中美贸易的促进作用不能给予过高的期望。但是，这并不意味着只能被动地接受美国这种不合理的贸易待遇。在美国出口管制法律体系改革未成定局的情况下，中国要采取积极的措施，以推动改革向有利的方向发展。

　　就政府而言，充分利用好中美战略经济对话(SED)和中美商贸联合委员会(JCCT)等成功的对话机制和平台，主动做好美国出口管制政策部门的工作，增进相互的了解和信任；加强与国际接轨的出口管制体系建设，树立负责任大国的形象，减轻美方对我国扩散的担心；加强国内防扩散与出口管制知识的宣传，提高各个层面尤其是企业的防扩散意识；努力做好加入多边出口管制机制的申请工作，以助美国对华放松管制。

　　就研究机构而言，加强对美国出口管制政策的研究，熟悉美国出口管制相关制度，密切跟踪美国出口管制改革的进展，寻找打破美国对华出口管制的突破点，并为政府决策提供智力支持；加大与美国出口管制学术界的交流与合作，通过宣传和介绍中国出口管制、知识产权保护的法制和现状，减少美国对放松管制影响国家安全利益的顾虑。

　　就企业而言，加快提升自身科学技术水平，借助政府的政策和资金支持，逐步缩小关键技术与美国的差距；建立和完善企业内控机制的建设，提高员工的防扩散意识，遵守国家出口管制相关法律和政策，避免企业成为扩散源而受到美国出口管制的制裁；加强与美国产业界的对话与沟通，培养和引进高技术人才，促进中美高新技术的交流与合作。

　　美国出口管制法律系统改革的启示

　　除了积极应对美国出口管制法律体系的改革外，由于美国的管制制度建立较早，已经积累了不少有益经验，中国尚能从中吸收益处以提高自身的管制效率。

　　美国的出口管制体系主要基于1979年的《出口管理法》。尽管目前由国防部依据《国际武器贸易条例》及商务部根据《出口管理条例》实施管理，但已经形成相对稳定的法律基础。完善的法律体系对于确定出口管制的发展方向、相关部门的职责分工和行政行为的效力非常重要。在法律保障下，各方资源得以有效配置，从而降低了行政成本。美国本轮对于出口管制的改革，最终仍然以国会通过相关的法律修改为目标，以保证政策的稳定性。

　　由于出口管制针对的国际贸易规模庞大，对于全球第一大贸易国而言，工作量相当繁重。通过电子化方式完成相关流程是降低企业经营成本、降低相关部门管理成本的重要选择。美国对于出口管制的改革，要建立统一的电子平台，减少企业选择适当渠道申报相关内容的成本。同时，网络电子平台建设还有助于相关重要信息的发布和传播，减少政策的时滞，提高管理效率。

　　尽管美国的出口管制制度已经建立了30余年，但面对大量新成立的中小企业，其管制信息的普及工作仍然巨大。让企业认识到出口管制的重要意义，包括对国家的意义和对企业自身的意义，可以大幅提高出口管制相关理念的普及度。加强培训，增加企业主动参与出口管制知识学习的意识，有助于提高管制系统的效率。