与房地产、汽车领域丰厚的投资回报不同，水利基建投资的薄利让地方政府缺乏做大的激情，横向转移支付制度的现状同样是投资推进的掣肘记者

　　徐淑君

　　停滞多年的中国水利基建等来了政策的春天。

　　7月8日召开的中央水利工作会议释放消息：未来10年，中国将投入4万亿元资金兴修水利，以彻底扭转中国水利建设滞后的局面，水利建设也被提到前所未有的国家战略高度。

　　然而，与房地产、汽车领域丰厚的投资回报不同，水利基建投资的薄利让地方政府缺乏做大的激情，横向转移支付制度的现状同样是投资推进的掣肘。 5~6月份，中国社会科学院的“我国农田水利建设情况调研”项目组在中国四个省份11个市县进行调查发现，上半年水利资金落实情况非常不好，有的地方完全没有落实。

　　下半年，水利资金到位情况仍难乐观。土地出让收益从7月1日计提，地方政府去年末已做好的2011年财政预算里并没有这一项；而中央对房地产市场的调控，使得地方政府土地出让收益降低，地方政府财政资金更为紧张。

　　同时，东西部地区由于土地出让收益和资金实力的差距，使得东部省份在落实政策上不愿意早先一步，担心更多钱会被中央政府转移给西部；而西部较为贫穷的省份，则盼望着中央全国统筹政策早日出台。

　　国务院发展中心宏观部研究员陈昌盛指出，与市场上的普遍期待不同，下半年水利建设由于短期内水利资金难以到位，对固定资产投资及宏观经济的拉动作用很有限。

　　历史欠账

　　4万亿元的大手笔投资，源自中央政府对水安全形势的认识。中央水利工作会议指出，随着中国经济的快速发展，水资源形势发生很大变化，水安全日趋严峻，目前近三分二城市不同程度缺水，还有近2亿人的饮用水不安全，中国有一半以上耕地缺少基本灌排条件。

　　中国社科院农村发展研究所副研究员于法稳认为，中央如此重视的原因是历史欠账太多，过去过于重视大江大河的治理，对农田水利建设关注不够。 1979年以前，是新中国水利投资力度最大的时期。而从1979年到1990年，水利建设投资总量小，发展速度较慢，灌溉面积等工程能力效益基本上十年徘徊不前。1990年代初期开始，农田水利方面靠农民出义务工，不出工的以工资抵，虽然水利有所建设，仍远远满足不了现实需求。

　　2006年后，因为取消农业税、劳动积累工和义务工，造成农田水利没有经费投入，劳力组织难，而中央的财政投入比起需要量杯水车薪。巨大的缺口导致了很多地区农田水利设施老化，水库、渠道淤积，给农业生产造成很大损失。

　　从2007年到2009年，中国水利建设基础投资为945亿元、1088亿元、1894亿元，平均只占到GDP的0.435%，远低于最佳投资值。而2007年之前，水利方面投资占GDP比重更低。

　　“从一定意义上说，是我们在还债。”中国农科院农业资源与农业区划研究所研究员姜文来说。

　　水利部数据显示，2009年，旱涝灾害造成了2053亿元的损失，超过该年水利建设投资总额。国务院发展研究中心农村部综合研究室主任郭建军说，2010年贵州、云南、华北等地区严重旱灾和南方水灾频发，是水利失修在自然灾害发生时导致了粮食损失严重。

　　随着经济社会发展，人口增长和城市发展需要更多水资源，粮食主产区北移需要建设配套水利设施，部分水利设施年久失修到了不得不还账的阶段。有鉴于此，国务院发展研究中心农村经济研究部部长徐小青认为，水资源保护，最核心的问题是水利设施，最直接的问题是农田水利设施建设。

　　落实之难

　　然而，4万亿元的大规模投资，钱从哪里来？

　　目前最为看好的“真金白银”，是土地出让收益计提。

　　根据财政部、水利部印发的《关于从土地出让收益中计提农田水利建设资金有关事项的通知》(下称《通知》)规定，从7月1日起，各地统一按照当年实际缴入地方国库的招标、拍卖、挂牌和协议出让国有土地使用权取得的土地出让收入，扣除当年从地方国库中实际支付的征地和拆迁补偿支出、土地开发支出等八项相关成本性支出项目后，按10%计提农田水利建设资金。

　　但《通知》中并没有土地出让金10%收益用于水利建设的操作细则。《财经国家周刊》记者在对地方政府的采访调查中发现，这个方法很难操作。“按照《通知》很难统计，八项成本核算需要的时间很难定”，浙江省水利厅规划计划处调研员周红卫说。

　　为此，浙江简化操作办法，将直接从土地出让收益中提取10%或从土地出让总额中提取2%用于农田水利建设。由于土地出让收益来自于市县一级，浙江省现在规定，各市县自己制定比例，原则上不低于2%。

　　真正难的是资金的落实与平衡。

　　一方面，房地产调控使得土地出让金缩水较多；另一方面，水利基建与房地产、汽车投资不同，很难带来更多直接的丰厚利润使其可以滚动发展。

　　而对于省一级来说，原来土地出让只是市县的地方财政收入，现在需要跨市县调整，需要省级进行统筹。以浙江为例，杭州、宁波等沿海地区土地出让收益多，浙江西南部山区市县则相对较少，2011年总的土地收益只有几亿元。

　　“这里面存在很大的不平衡问题，财政厅和水利厅多次沟通，但目前还没有找到很好的解决办法。”周红卫说。

　　同时，作为东部发达省份，浙江还在考虑，中央可能要转移他们的部分土地出让收入到中西部落后地区或者产粮大省。如果中央要统筹，浙江的方案就需要调整。

　　水利部副部长李国英7月9日接受中央电视台采访时称，水利部正在与财政部研究一个方案，即从地方收入中拿出部分来用于全国统筹。

　　短期投资拉动不明显

　　中国社科院“我国农田水利建设情况调研”项目组的于法稳，近期就调研情况给国务院办公厅写了一个《农田水利配套资金落实情况及政策建议》，提出多个省市资金落实情况不乐观，中央对此给予了批示。

　　于法稳指出，由于资金缺口或配套资金不到位，一些地方真正用于项目实施的资金比例一般在75%左右，一定程度上影响了工程质量。

　　农田水利项目资金按规定要做到专款专用，但实际上并没有得到完全落实。项目实施中的一些支出科目，如“设计费”、“监理费”等只能从地方配套资金中出，但由于地方配套资金不到位，这些支出也只能变相从项目资金中支付。

　　“完全依靠国家财政投入和土地出让金，可能不够，也不具有现实可行性。”于法稳说。

　　资金到位的不确定性使得一些学者认为，水利投资在今年对经济拉动影响不明显。

　　有学者在调研中发现，水利资金方面，有的地方即使在表面拿出新增资金，同时可能会把存量的钱减掉，增量不大。

　　从这些基建投资结构来看，保障房和水利在结构上有一定的替代性，但对投资拉动不足。近五年来，电力、交通运输、包括水利等公共建设已经占了总投资比例的26%，只是以往是道路和交通上的投资占比更大，以后保障房和水利投资的比重会提高，但投资总量不会增长太多。

　　“去年以来，电力、交通运输、道路、政府主导的一些公共基建的速度都在放慢，给下半年带来投资压力”，陈昌盛说。

　　从中长期来看，水利基建在支持农业生产、控制通胀走势、抑制物价波动方面有好处。清华大学中国与世界经济研究中心研究员袁钢明认为，水利在政府主导投资比例中上升是合理的，但政府主导项目太多则是很大的弊端。有的专家担心，由政府主导的投资量太大，容易造成坏账、效率不高，资金使用分配不合理。袁钢明说，未来经济的发展，除了政府主导投资项目，更应该考虑让民资参与，充分发挥生产型企业的作用，从而保证市场经济活力。

　　除了政府主导的农田水利建设等公益性投资项目，由于水利水电建设资质要求严格，呈现寡占性竞争格局，民间资本几乎没有什么进入的空间。

　　

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