本报评论员 韩洪刚

　　《政府信息公开条例》实施届3年之际，再次迎来了一个标志性时刻。

　　5月4日，国务院总理温家宝主持召开国务院常务会议，要求98个中央部门公开2010年度“三公”经费决算数和2011年“三公”经费预算情况。地方政府及其有关部门要比照中央财政做法，并做好部门预算、“三公”经费等公开工作。

　　近年来，舆论和学界一直呼吁财政预算公开，并把其纳入法治轨道。温家宝总理的“要求”无疑对政府财政预决算公开具有决定性的推动。这也是他推进“让权力运行在阳光下”的连续性举措，亦不妨解读为献给《政府信息公开条例》三周年的一份厚礼。

　　来自民间的推力

　　2008年5月1日，《政府信息公开条例》（以下简称《条例》 ）颁布实施。这对于过去一直“不公开为常态，公开为例外”的中国而言，无疑是破天荒第一次。

　　从世界范围来看，全世界目前已有70多个国家和地区都制定了有关政府信息公开的法律。因为，权力需要监督是现代国家的基础理念，公众要监督公权力防止其滥用，则必须要有知情权，那么政府信息公开便是“必需品”。反过来讲，政府信息的公开则有利于政府效率的提升和服务型政府的缔造。

　　在中国语境下，《条例》的颁布体现了中国建设现代“阳光政府”的决心，向现代国家迈出了坚实的一步；其蕴藏着改善政治和社会生活的巨大潜能，不仅是提高行政效率重要手段，也是促进社会和谐必然要求。

　　“主动公开”和“依申请公开”是《条例》规定的政府信息公开的两种基本方式。毋庸讳言，政府的 “主动性”显然不够，因为没有哪一个官员发自内心地愿意将自己手中的权力置于众目睽睽之下。但毕竟，《条例》留出了“依申请公开”这道“窄门”。

　　“窄门”注定是艰辛的，但是这三年来，这道“窄门”里挤满了一大批积极公民行动者，他们是推进政府信息公开的真正动力。其中，有为了维护自身正当利益的维权者，有为淬炼社会规则的公益申请者，也有以监督政府为旨归的学者，所涉及包括财政预算公开、环境信息公开等各个领域。

　　也许是黄天不负苦心人，屡败屡战的“反复申请”，尽管常是石沉大海，即便收到答复也常是语焉不详，但终究在微观上也有突破。其中的典型是，吴军亮及其组建的“公共预算观察志愿者”团队—主要申请财政预算公开，谁都知道这是政府信息公开中最难啃的骨头。在《条例》实施之前，他们几乎没有什么办法来啃这块骨头，不过在《条例》实施之后，吴军亮团队一鼓作气，向卫生部、教育部、国家统计局、人民银行等10多个部委，以及上海、北京、广州等十几个城市发出了预算公开的申请。2008年他们从深圳市政府拿到了被认为是新中国第一份公开的市级政府预算。

　　这种微观上的突破当然喜人，但总体上并不容乐观。一直致力于推进政府信息公开的学者周汉华直言:“虽然近年来政府信息公开了不少，但公开也暴露了很多问题：首先，公布的一些数据明显有水分，经不起推敲；其次，民众想知道的很多信息仍不在公开之列，如“三公”消费、拆迁、规划、征地之类的信息，而公开的信息又多为群众所不关心的。”

　　日前，一份对于《条例》三年来实施情况的调查报告《信息公开这三年：以政府信息公开工作年报为视角的观察》业已出炉。报告显示，三年来省级行政单位和较大城市的平均年报字数均在4500字以上，而国务院下属机构的平均年报字数不超过3000字。具体到单位，字数最高为辽宁省的2009年年报，达13522字；字数最低的为中国地震局的2009年年报，仅522字。

　　阻力来自哪里？

　　从公民推动者的切身体验可以看到，不少的官员仍然坚持传统的“以不公开为原则，以公开为例外”，“重要的都是不公开的，公开的都是不重要的”态度，对公众行使知情权的热情“兵来将挡，水来土掩”，将工作热情放到如何阻碍公开上去了，在公众要求公开信息时便以各种各样的理由拒绝公开，与《政府信息公开条例》的精神背道而驰。

　　“公开”为何那么难，阻力到底是什么？

　　语文出版社社长、教育部前新闻发言人王旭明给出了自己的答案。他在接受《中国青年报》采访时说：“很少有官员愿意向公众公开，因为公开就意味着权力的丧失、利益的缺损，个人名誉和地位的动摇。公开还意味着为官习惯的改变，这可能是信息公开政策推行起来遭受阻力的重要原因。”

　　历史和现实的经验均证明，一切腐败现象和腐败行为最大的特征在于其行为的秘密性，如果政府信息公开无法从纸上落地，那么一定程度上为腐败者的秘密交易提供了可能。立法的缺陷则成为了这些官员的挡箭牌。

　　第一，过于宽泛的保密制度构成了信息公开的直接障碍。根据《条例》的规定，凡是涉及“三安全一稳定”的，即如果信息公开可能会危害到国家安全、公共安全、经济安全或者有可能影响社会稳定，可以不公开。这在实践中却成了一个口袋，只要不想公开，都可以用这个理由。

　　第二，没有有效的监督和严厉的惩治措施。《条例》中将监督与保障的主要职责交由了上一级行政机关、监察机关和其他主管部门，而这样的监督得以实现的前提是他们不是一家 。

　　第三，目前，涉及限制信息公开的法律有两部保密法和档案法，信息一旦进入档案也成为准国家秘密。与这两个法律相比，《条例》的位阶太低。若要理清公开与不公开的范围及其关系，在形式上也必然要求提升信息公开法规的层级。

　　在这样的立法不足与实践背景中，《国务院办公厅关于施行中华人民共和国政府信息公开条例若干问题的意见》（国办发〔2008〕36号）第十四条规定：“行政机关对申请人申请公开与本人生产、生活、科研等特殊需要无关的政府信息，可以不予提供。”而世界通行的政府信息公开做法是：任何人都有权请求公开一切行政机关所拥有的信息，而不论与请求信息的利害关系或信息使用者的目的如何。

　　2010年11月10日，国务院办公厅又发布了《国务院办公厅关于做好政府信息依申请公开工作的意见》，“为规范依申请公开工作”，对公民申请作了相应限制。其中包括：“行政机关在日常工作中制作或者获取的内部管理信息以及处于讨论、研究或者审查中的过程性信息，一般不属于《条例》所指应公开的政府信息。”近来，“过程性信息”则又成了一些官员搪塞公民申请的遁词。同时还明确了“一事一申请”原则，专业人士认为，这也是一大限制。

　　目前来看，民间与政府的博弈仍在进行，还难分出胜负。但归根结底来看，如果其他的改革无法推进，那么信息公开必难“单兵掘进”。这还是公众得看政府官员脸色的时代，而不是一个政府官员必须看公众脸色的时代。只有后一个时代到来了，我们才能彻底拆除那道横亘在政府与公众之间的“玻璃门”，切实推进“阳光行政”。

　　

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