评论：莫让新36条实施细则成应景之作

　　孟书强

　　 “今年上半年一定要把实施细则制定出来！”总理的承诺铿锵有声，言犹在耳。在刚刚过去的5、6月份，相关部委密集出台了吸引和鼓励民资进入的实施细则。

　　从2005年的《关于鼓励支持和引导个体私营等非公有制经济发展的若干意见》（简称“非公经济36条”），到2010年《国务院关于鼓励和引导民间投资健康发展的若干意见》（简称“新36条”），再到最近各部委密集出台的吸引和鼓励民资进入的实施细则，中央政府鼓励和引导民间资本发展的决心可见一斑。不过，坦率地说，直到现在，民间资本的进入情况并不尽如人意。

　　值此新36条实施细则出台收官之时，我们回望相关意见的制定过程，透析民间资本的进入境况，比较意见和细则的异同，分析舆论的各种指向，对我们进一步理解和认识民间资本的现状与未来，更为深入地探析市场化改革的路径具有重要的意义。

　　新36条的“过去”与“现在”

　　2005年2月25日，新华社发布国务院《关于鼓励支持和引导个体私营等非公有制经济发展的若干意见》，这是新中国成立以来首部以促进非公有制经济发展为主题的中央政府文件，因文件内容共36条，这份文件通常被简称为“非公经济36条”。

　　“非公经济36条”颁布5年之后，国务院于2010年5月13日再次发布“国务院关于鼓励和引导民间投资健康发展的若干意见”。由于该意见中同样共计36条，为了与非公经济36条相区别，故被简称为“新36条”。

　　2012年3月5日国务院总理温家宝在做《政府工作报告》时明确提出，将支持非公经济发展列入今年改革的重点任务，要求完善和落实促进非公有制经济发展的各项政策措施。认真落实《国务院关于鼓励和引导民间投资健康发展的若干意见》，出台具有可操作性的实施细则。

　　事实上，温家宝总理在中南海主持座谈会时就特别指出:“今年上半年一定要把实施细则制定出来。”这被外界解读为中央的“死命令”。之后，负责细则制定的牵头部门国家发改委召集45个相关部门召开贯彻落实鼓励和引导民间投资工作会议，要求各部门制定时间倒排表，抓紧制定细则，确保6月底前按时完成任务。

　　2012年5月、6月，留给相关部门的时间已经所剩不多。各部委制定的相关实施细则在公众的热切期望下紧锣密鼓出台。至6月底，多数部门已经出台了实施细则。

　　透过这一历程，我们不难发现，从意见到细则的出台并不容易。从“非公经济36条”到“新36条”用了5年，从“新36条”到实施细则又用去了两年时间。 尽管一路走得很艰难，但毕竟走了过来。回望这一路的艰辛与进步，对我们认识和理解改革的路径理应有所借鉴。

　　实施细则的“新”与“旧”

　　此次新36条实施细则甫一出炉，就遭遇批评和表扬声不断，称赞者认为其不乏新意和亮点，批评者认为实施细则多是以往政策的汇编，是应景之作，缺乏诚意。那么新36条实施细则的内容旧在哪里，又新在哪里呢？

　　人们之所以指责新36条细则不细，很大一部分原因，是其没有脱离“非公经济36条”、“新36条”制定原则、纲领，以此表态的思维和路径，与人们想象中的细则内容相差太远，可操作性较低。

　　以铁道部为例，5月18日，铁道部发布了《关于鼓励和引导民间资本投资铁路的实施意见》，提出对各类投资主体同等对待，对民间资本不单独设置附加条件。不过，《意见》中并没有涉及民间资本具体如何介入、经营权和收益权如何分配等关键问题。而这些关键问题在人们原来的想象中是理应纳入新36条实施细则之中的。

　　有媒体统计分析后发现，在已经发布新36条实施细则的各部委指导意见或通知中，有超过半数的细则并无实质性进展，甚至有部分完全照搬7年前“非公经济36条”，新细则成为旧条款的“政策汇编”。这也难怪有舆论批评新36条实施细则更多是应景之作，缺乏诚意。

　　之前无论是“非公经济36条”，还是“新36条”都是以国务院名义下发，在实施过程中难免会遭遇不同部门不同领域相互扯皮的困境。这次由相关部委制定实施细则，至少可以在各部委下属的相关行业和领域里把新实施细则更为深入的贯彻下去。

　　除了一些应景之作外，不少部委的实施细则突破了以往的规定和政策，透露出不少新意，亮点频现，受到了好评。以物流行业为例，此前“新36条”仅表态将会引导民间资本进入商贸流通领域，加快物流业管理体制改革。而此次国家发改委以及公安部等12个部门联合发布的《关于鼓励和引导民间投资进入物流领域的实施意见》则详细规定了民企进入物流行业时在车辆通行、土地政策等方面可以获得重点扶持。

　　实施细则的“乐观派”与“悲观派”

　　舆情是社会生活的晴雨表，在推动市场化改革的进程中，能否及时了解公众的反应，发现意见和细则落实过程中存在的问题和矛盾，关系到改革所能取得的成效。此时，我们再次分析新36条实施细则出台前后的舆情，对我们理解公众的反应，反思实施细则的问题，进一步明晰未来改革的发展方向具有重要意义。

　　观察新36条实施细则出台前后的舆情状况，我们大致可以将其分为乐观派和悲观派。乐观派认为，新36条实施细则是中央大力发展民间资本的信号，意味着民间资本春天的到来。

　　《京华时报》发表《民资破冰的春天已经到来》的评论文章，指出在新老36条总是存在“玻璃门”效应的映衬下，新36条实施细则的出台标志着民资的春天已经到来。《经济参考报》6月13日报道认为，种种迹象表明，政府推动型投资向民间自主投资的转变将进一步加快，民资正在进入发展的“快车道”。《新京报》发表评论文章《对民资开放，既要“开门”还要“设座”》，文章认为，对民资的大门已开，更为重要的是开门之后还要“设座”，让民间资本有赚钱的机会和位置。

　　悲观派则抨击新36条实施细则可操作性低，细则不细，不少关键环节和重要话题均未触及，细则无甚新意，更像是应景之作。

　　以铁道部为例，著名财经评论人叶檀认为民资进入一没有管理权，二难有红利，三无法建言铁路调度，四无独立核算体制，更重要的是，铁道部门的寻租让人担心所有的投资都会成为沉没成本。铁道部门必须徙木立信，向市场证明改革的决心，而不是圈钱的动机。中国民营经济研究会研究员夏汛鸽在接受媒体采访时指出，要完全消除“玻璃门”、“弹簧门”，一方面要确实放开相关领域让民间资本进入，另一方面国有企业需要“战略性退出”。在夏汛鸽看来，国有企业长期垄断已经在相关领域造成了高壁垒。国有企业不战略性退出，民间资本即使进入相关领域，在目前体制下也不可能站稳脚跟。

　　济南大学公司金融研究中心主任、博士生导师孙国茂教授接受《中国企业报》记者采访时表示，各部委的《通知》或者《意见》更像是应景之作和无奈之举，而非诚心所为。其理由有二：一是在国家垄断条件下，所谓的市场竞争已经变成了不同的政府部门和利益集团的竞争了。在制度条件不发生变化的情况下，其他力量很难打破这种垄断竞争； 二是长期以来由政府管制所形成的行业壁垒给政府部门带来巨大的利益，这种部门利益使政府部门安于现状、乐于现状。民间智库安邦咨询发表《“新36条”实施细则密集出台只是个开始》的文章，指出切不可对“新36条”实施细则盲目乐观。文章认为，此轮赶场似的政策发布只是促进民间投资的开始，在经济结构调整的道路上，中国才刚刚迈出了一小步，还需要更多的配套措施与更详尽的实施方案支持。实施细则的落实还面临着更多艰巨的改革，需要政府与市场共同努力。

　　从网络舆情来看，更多的网友对细则的落实持谨慎的态度。有网友质疑“收益、产权、公平竞争”三大根本性问题，在各部委的实施意见中并没有触及。还有网友质疑实施意见虽然从国家角度表示支持民企与国企合作，但是和谁合作，怎么合作，主动权还是在国有企业手里，民企可供操作的细则还是没有。此外，国家发改委投资研究所研究员刘立峰认为，目前国内还没有一个明确的机构或部门代表民资的声音，这样民资在参与到一些垄断行业竞争时话语权很少，往往会处于被忽略的位置，政府应该成立一个机构，担当民资与部门之间的桥梁作用。

　　毋庸讳言，2005年“非公36条”和2010年“新36条”，并没有产生预期的效果。民间资本对于政策呼吁和鼓励已越来越产生质疑，本轮鼓励民资新政的出台，有人质疑是再一次“干打雷不下雨”，如何真正从心理上打消民间资本对于未来的担忧和疑虑，或许是这轮新政出台之后，需要面对的真正的挑战。

　　民间资本的“喜”与“忧”

　　民间资本“喜”的是，实施细则突破各种阻力终于出台。从“非公经济36条”到“新36条”，再到实施细则出台，一路走来颇为艰难。甚至有舆论认为，如果没有温家宝总理“今年上半年一定要把实施细则制定出来！”的“死命令”，如果不是面临稳增长的巨大压力，此次实施细则的出台可能会面临更大的阻力和压力。

　　民间资本“忧”的是，“细则不细”使得执行的难度加大，可操作空间有限。之前部分地方对民间资本“过河拆桥”的行为至今让不少民间投资者心有余悸。前几年，某地就发生了在经济转好时，把之前请来的民间资本一脚踢出了石油、煤炭等相关行业的事情。浙江商人李家巨十年前应湖北随州招商赴当地投资，却深陷“滑铁卢”，被拘240天的事情至今仍在民营企业家中议论纷纷。山西官员非法拘禁民营企业家，0元转让数亿市值企业的新闻让民营企业家面对强势的政府和国企时却步不前。

　　以往的事实证明，没有常态化的对民间资本的保护机制和操作性较强的配套实施规则，民间资本进入的障碍和阻力难以破除，民间资本的收益难以得到切实保障，民间资本的担心和忧虑也就无法消除。没有权益保障的前提，鼓励和吸引民间资本可能只是政府“剃头挑子一头热”的单相思。

　　民间资本其实更在意的是具有可操作性的配套规则。民间资本真正进入必须要有法可依，有章可循。有了规则，有了章程，才有期待，才敢进入。否则，这对民间资本来说在某种程度上就是一场与虎谋皮的游戏。民间资本到底怎样进入，以什么方式和形式进入，能够在多大程度上进入，进入后如何保障民间资本的话语权和资本收益，都还需要进一步的详细规定。

　　好的政策的生命力在于其能得到切实的执行。没有执行，一切都是空话。在进一步推动更具可操作性规则出台的同时，监管部门有必要加入对其落实状况的核查，确保相关政策在落实中不打折扣。此外，还需注意在顶层设计的层面，根除市场垄断的根源，为民间资本创造更加公平开放的市场竞争环境。

　　唯此，实施细则才能真正落到实处，民间资本的春天才能真正到来。