核电选址纷争再起：合理性和规范性遭质疑

　　核电选址纷争再起

　　在内陆核电广泛规划后，中国核电厂址正愈发稀缺化。与此同时，有关核电选址程序的论证正引发公众新的不安。

　　文|本刊记者 张慧

　　日本福岛核事故一周年之际，美国宣布重启核电审批制度。事实上，在经历福岛事件短暂的停滞后，核电正赢得全球范围的复苏势头。

　　一年前，受福岛事故影响，温家宝总理主持召开的国务院常务会议上，做出了“核安全规划批准前，暂停审批核电项目包括开展前期工作的项目”的决定。因此，业界普遍把核安全规划的出台视作是中国核电重启的标志。

　　据证实，此规划已上报到国务院并通过一次审议，只待补充和完善。两会期间，有多位核电界权威人士发言透露，核安全规划即将出台，今年将恢复核电站项目的审批。更有业内消息传出规划最早可能在4月份出台，中国的核电审批重启已经箭在弦上。

　　然而，就在业界对核电重启满怀期待之时，一份名为《关于请求停止江西彭泽核电厂项目建设的报告》的官方文件在网上公开，并且掀起了一场声势颇大的内陆核电争议。

　　这份由安徽望江县人民政府以政府公文形式向上级部门递交的报告，措辞强烈地恳请上级部门向国家有关部门反映真实情况，取消江西彭泽核电项目。一时间，关于是否建设内陆核电及核电厂选址的问题引起媒体及专家的持续讨论。

　　一波未平，一波又起。就在两会刚刚结束之后，广西西江上游计划兴建广西桂东(平南)核电厂的消息，引起包括下游广东等地的广泛关注。当地的媒体及专家纷纷质疑该项目环评报告未纳入广东省、选址不符合水源保护区的法规等。

　　这些事件涉及的核电厂都为内陆核电，所质疑的均为其选址问题。事实上，核电审批的重启，对内陆核电的发展存在最大的厉害关系，包括首批拿到国家发改委 “路条”(即同意开展前期工作的批复)的内陆核电站——湖北大畈、湖南益阳桃花江和江西彭泽，以及数十个审查完成初步可行性研究报告的内陆核电站。

　　虽然这几起事件难以撼动国家发展核电，尤其是发展内陆核电的大趋势，但是在核安全规划即将公布，核电审批即将开启之际，这些事件也越来越反映出我国核电发展中的问题。在中国未来核电发展的过程中，类似民众对彭泽核电的争议绝非个案。

　　争食内陆核址

　　“虽然核电中长期规划的调整方案尚未出台，但业界对2020年的核电装机目标的预期应该是在8000万千瓦左右，甚至会超过。”中国核电工程有限公司高级工程师苏罡对《能源》杂志记者说。而3月14日，中电联在发布的《电力工业“十二五”规划滚动研究报告》也同样指出，2020年规划核电装机规模将达到8000万千瓦。

　　根据国家核电技术公司提供给记者的资料显示，截至2011年12月31日，我国在运核电机组15台，装机容量为1256万千瓦，在建机组26台，容量2944万千瓦，核准但未开工建设的机组5台，容量444万千瓦，同意开展前期工作(已批路条项目)的机组为16台，容量1744万千瓦，以上各机组共合计为6325万千瓦。

　　这62台机组，分别位于广东、浙江、福建、辽宁、江苏、山东、广西、海南8省，其中广东有16台机组，浙江有13台，福建10台，辽宁8台，江苏6台，山东5台， 广西2台，海南2台。

　　在地图上可以清楚地看出，除了河北省，在不久的未来，中国沿海的省份均将拥有核电厂址，中国一线沿海将处于核电站包围的状态。

　　然而，即使这62台机组全部在运，离2020年的核电装机目标还差将近2000万千瓦。随着沿海省份对核电站的日益饱和化，核电厂址内陆化将是不可逆转的趋势。

　　但是，并不是所有的地区都能建设内陆核电站。除了选址地理位置条件、地震地质条件、工程地质条件等自然因素，核电厂厂址核安全要求还涉及人口增长限制、应急撤离、放射性废液和废气排放等社会环境因素。

　　相比于沿海核电站，内陆核电选址的要求更为复杂。由于内陆人口密集，核电厂址更要关注人口分布的适宜性、拆迁量，且内陆河流水量有限，水系与居民用水关系则密切相关，在厂址的选择上更加困难。核电厂址无疑将成为一种稀缺的资源。

　　尤其是福岛核事故之后，国内对于核电选址的审查更为严格。“受日本核危机影响，今后中国核电站选址将非常谨慎，须是历史上超过l 000年未发生过4级地震以上的地方才可能建厂。”中国工程院原院长、院士徐匡迪曾表示。

　　核反应堆及核电工程专家、电力与能源专业委员会委员叶奇蓁院士对记者介绍，发改委曾要求各省份进行核电厂址的普查、确定并上报，几乎每个省都有涉及，在普查之列的厂址有上百个，但这些地址也并不是都能够成为核电厂址的。

　　“核电厂址的稀缺性体现在，一它是非常重要的资源，尤其是从对我国要大力发展核电的这种趋势来看，二是选址的严格性，比如由于经济发展的需要，各省都会大力发展工业，但核电厂址在一定范围内对人口、工业情况是有要求的，” 叶奇蓁对记者说。所以，核电厂址作为一种资源，也正在逐步减少，“普查在册的核电厂址应该得到很好的保护，这对我国未来核电的发展非常重要。”

　　另一方面，正是由于核电厂址的稀缺性，如何合理、有效地开发这种资源将成为值得考虑的问题。那么，各大集团有没有因为这种稀缺性而存在对核电厂址的竞争关系？

　　据了解，我国具有核电站控股资质的公司为三家，分别为中核集团公司、中广核集团有限公司和中国电力投资集团公司。中广核由于开展时间早，拥有的核电厂址数量较多，且大部分为沿海地区；中电投其次，在内陆核电厂址中所占比重较大；中核拥有数量较少，但这几年在积极争取中。

　　“各大核电集团对核电厂址的竞争在一定程度是存在的，这也说明了核电厂址确实具有稀缺性，”苏罡对记者说，“从市场的角度来看，我认为这种竞争对核电的发展来说应该是好事。”

　　但事实上，虽然我国的核电事业逐渐向市场化迈进，核电项目一般仍为企业和政府联合开发的模式。各核电集团如想要取得某地区的核电厂址项目，除了自身的经验和技术外，“运作地方政府”是非常关键的一步。

　　众所周知，一座核电站动辄数百亿乃至上千亿的投资规模，对地方GDP、税收和就业的拉动，不言而喻，所以，在过去几年内，内陆省份对建设内陆核电甚为积极。当企业和当地政府同作为利益双方时，对核电项目合理性和规范性的监管是否会受到影响？

　　此次安徽望江县政府对彭泽核电站的合理性和规范性的质疑，也正反应了各方利益的复杂化。因此，争议背后的利益是值得关注的问题。

　　选址程序缺陷

　　江西彭泽核电项目是已经取得国家发改委“路条”的项目，并且一期工程包括“安全评价”和“环境影响评价”在内的项目“两评”报告(选址阶段)均已正式获得国家环保部、国家核安全局的批复。

　　而在望江县人民政府发出的《关于请求停止江西彭泽核电厂项目建设的报告》中，却详细罗列了项目前期存在的问题，包括人口数据失真、地震标准不符、临近工业区、民意调查走样等。

　　“彭泽核电事件，在很大程度上反映了我国核电厂选址程序上的缺陷，即在公众参与的环节出了问题，”专门研究能源法的北京理工大学法学院副教授龚向前对记者说，“虽然彭泽核电站之前做过一些社会调查，但今天来看，显然做得不够。”

　　法国是一个核电大国，共有19座核电站，其中14座为内陆核电站，内陆滨河机组占69.5%。据龚向前介绍，其顺利建设内陆核电站的进程，很大程度上得益于合理的核电厂选址程序。

　　在法国，法国电力公司负责在全国范围内的选址研究，但是政府设立了法定的程序，强化对核电厂址的初步研究和早期选址阶段的监管。第一步是法国电力公司与地方政府和公众接触的“预备程序”，涉及所有层次上的非正式协商，其中公众代表在这一环节起着很重要的作用。第二步是法国电力公司开始申请许可的“公共事业地位”程序，并引入广泛的公众参与，任何人均可以对厂址提出质疑。

　　“而我国核电厂址选择程序的重要缺陷之一是公众参与度较低。且从参与的程序来看，更很少从核电厂址开始阶段即介入。”龚向前指出。通常一个厂址在政府层面基本确定以后，我国决策单位或部门在某一个阶段对当地群众进行一些简单地抽样调查，将意见简单归纳后编入报告书中。这种社会审查程序的安排，使得公众在核电厂址选择上起到的作用很小。

　　另一方面，社会审查程序的缺陷，其根源还在于我国核能立法的不完善。与发达国家普遍的程序法定相比，我国尚未有基本法性质的原子能法来规定核电厂选址问题。

　　龚向前就对我国核电厂址的程序法定提出质疑，认为现行涉及核能领域的法律多停留在行政机关层面，且对核电厂址“办理审批手续”的“有关规定”至今仍存在程序法上的空白，也缺乏关于选址许可的法定程序要求。

　　“对于核电厂址这样的重要事项，无疑应纳入程序正当性的范畴，其运作程序以及国家行政机关的权责都应该通过高位阶的核能法来确立。”龚向前说。

　　由此看来，在我国核电事业即将迈入下一大发展的前夜，除了关注核电装机目标之外，呼吁推动我国核能立法，从程序法定上保证核电厂选址的程序合法性以及公众参与权似乎更有必要。毕竟，在我国发展内陆核电已成定势但是选址程序还存在缺陷的情况下，很有可能会出现下一个“彭泽核电争议事件”。