刘慧：政府采购法未来任重道远

　　文/刘 慧

　　2001年是我国政府采购领域的一个极其重要的年份。这一年，《中华人民共和国政府采购法》颁布，2003年正式实施。它标志着，我国政府采购从此走向规范和科学。

　　《政府采购法》带动配套制度相继建立

　　在《政府采购法》实施之后，主管部门颁布了一系列规章和规范性文件，以增加政府采购规则的可操作性。包括四个部长令，政府采购评审专家管理办法，集中采购机构监督考核管理办法，中央单位政府采购管理实施办法，政府采购货物和服务招标投标管理办法，政府采购信息公告管理办法，政府采购供应商投诉处理办法，政府采购代理机构资格认定办法、自主创新产品政府采购预算管理、评审、合同的办法等，分别对政府采购招标投标、信息公告、供应商投诉处理、采购代理机构资格认定、专家管理、政府采购监督等制定了管理和实施办法。与《政府采购法》相配套的《政府采购法实施条例》也即将颁布实施。除主管部门颁布的配套规章和规范性文件，国家发改委、原建设部等中央部委也就政府采购涉及的有关事宜颁布了相应规章和规范性文件，形成了政府采购的法规、规章和规范性文件的体系。

　　当然，法律规章实施中也存在一些问题，包括：政府采购法律体系和配套规章尚不健全，法规本身缺乏实施细则和解释引起概念理解的混乱；由于法律先行而改革滞后引起法规实施的落空；对政府采购监管部门法律责任规定不清、监管部门独立性不强导致有关质疑、投诉、行政复议和行政诉讼的救济制度的实际效果有限等等。

　　但总体而言，政府采购法律规章的建设，对我国政府采购改革起到了极其重要的推动作用，对政府采购完整的制度和机制建设起到了关键作用；同时，也使我国公共市场的涵盖范围、运行、机制、当事人权利和义务等模糊领域更加清晰。

　　法制理念下扩展了政府职能作用空间

　　宏观经济管理是政府的重要职能。宏观经济管理职能的发挥需要借助各种政策工具，包括财政政策、货币政策，对市场和企业的必要介入和管理等等。其中，政府采购政策是一项重要的内容。

　　实现宏观经济管理的科学化，关键在于科学地运用宏观经济工具和手段。政府采购立法将使我国目前正在进行的政府采购制度建设步入规范、科学的轨道。该法强调引入竞争机制，强调各阶段的采购工作都要程序化，以一种更有效、更公平、更加体现公共利益最大化的办法管理公共部门经济。《政府采购法》出台后，公共部门经济管理从此有了法律依据；同时，由于职责、权利、义务更加明确，政府在很大程度上扩展了依法运用多种宏观经济政策的工具。

　　政府管理和公务运行愈发规范化、科学化

　　《政府采购法》要求以公开、竞争、公平的原则进行，因此，相关政府采购的政务公开、程序管理、信息公开均以法律规范为依据。随着政府采购法规体系的建设，我国政府行政和公共机制也开始了大幅度调整，包括，从中央到地方的政府采购管理机构和系列操作机构设立的建设，采购计划与预算管理制度的建设，公共资源管理和交易平台和系统的建设，政府采购监督机制和规章的建设，与“政府上网工程”相衔接的政府采购网站建设，等等。

　　政府采购法制化和科学管理带动行政管理的科学化，促进整个国家宏观经济政策的公开，制度的完善和建设，推动了企业逐渐并扩大参与政府采购，引导企业从事贸易和生产潜力的挖掘，技术的开发，信心的持续，也引导了企业经营向诚信、效率和专业化分工方向发展。另外值得一提的是，《政府采购法》注重政策功能的发挥，对保护国产产品和中、小企业等都提出了具体条款，政府采购项目将更直接面向我国中、小型供应商、承包商；企业对于政府采购的监督和投诉有了法律上的保障，感受到公平待遇的保护措施，有更多的机会直接参与政府采购的竞争。

　　促进与政府采购法律规章相配套的制度建设

　　政府采购作为政治行政和市场经济活动的结合，必须建立起健全完备的法律制度，才能够正常运作和达到预期目的。在我国政府采购制度建立初期，各界把注意力集中在法律的贯彻和执行上。随着我国政府采购事业的发展，更是出于各部门、各地区政府采购工作的实际需要，制定了各类有关政府采购的“办法”和“规定”，如，绿色节能产品标准的制定和采购规定；信息安全及有关产品采购的制度规定；防止腐败及监督机制的确立等等。

　　当前，在全国政府采购机构普遍健全、政府采购制度得到深入建立的基础上，实践专家和学者开始探讨法律和规章在执行过程中的矛盾和冲突问题。例如，《招标投标法》和《政府采购法》的矛盾：在两法存在差异的情况下，全国不同领域和部门的法规、全国各基层之间的规章之间存在矛盾和冲突是必然的。可喜的是，业界已经认识到这方面的问题，并将之摆上议事日程，这是非常有益的进步。在对两法进行调整之前，各部门在权力范围内可以做的事即加紧政府采购法规细则的建设。中央有关部门和地方各部门都加大投入，召开各种类型的“神仙会”研究解决问题的办法，许多部门根据本部门的工作经验，针对本部门、本行业的实际情况，制定了一些具有创新性的规章，为将来国家层面上的法律完善提供了很好的基础。

　　为公平竞争的市场环境建设创造条件

　　2007年底，我国正式向世界贸易组织提交加入《政府采购协议》的申请。目前，我们已经做了政府采购透明化的承诺，即“中国和国家以下一级所有政府实体，以及专门从事商业活动以外的公共实体，将以透明的方式从事其采购，并按照最惠国待遇的原则，向所有外国供应商提供参与采购的平等机会，即，如一项采购向外国供应商开放，则将向所有外国供应商提供参加该项采购的平等机会(例如，通过招标程序)”。这一切说明我国的政府采购市场开放的日期正在来临。

　　开放的环境使更多外资企业进入国内市场，同时为我国企业走向国际开辟了更广泛的贸易渠道。以政府采购法律作保障，我国的企业和供应商不论技术成分高低，历史长短，都有机会参与竞争并可以享受到应有的待遇。在没有明确法律保障的情况下，作为地区性企业、中小企业、资历不同的企业等，其在不同地区、不同单位得到的政府采购条件都有差异，其法律权益也得不到相应的保护。政府采购法和陆续颁布实施的规章办法，使行政规则和市场规则逐渐明晰，为我国社会主义市场经济的进一步和谐发展开辟了广阔的空间。

　　《中华人民共和国政府采购法》已经走过了十年，未来，政府采购法规必须要完成的任务包括：第一，法律和规则的细化，使之具有更强的可操作性；第二，法律和规则体系的科学化，即，需要梳理不同部门之间、不同基层之间，甚至管理与操作运行之间的法规不配套问题，实现科学有效的衔接和贯彻；第三，法律和规则执行的路径和机构的建设。例如，有些法律有构图没有实物，有实物没有抓手，存在一头热的现象，归纳在实践中是政府采购法实施不利的问题，这其中需要从组织机构上进行根本解决；第四，政府采购法规外围环境的建设，包括从政府采购产品标准到网络信息制度，从供应商的分类界定到国家安全利益的保护等等，也许涉及半数以上的权力机构，是一个极其复杂的工程，但没有这项工作，政府采购法律落实的根本问题永远难解。

　　作者系国际关系学院党委书记、博士生导师，中央国家机关政府采购中心顾问，中国国际经济关系学会副会长