党国英：农地保护改革需整套政策协调推进

　　中国农地绝对数量问题不大，关键是农民愿意耕作、能为其带来利益的土地不足。国家应坚决限制平原地区的城市扩张，适当增大浅山区地方政府的建设用地指标

　　党国英

　　再提农地保护，似乎是老生常谈，但现在随着工业化和城镇化的推进，以及一些村庄的扩张，大量的农地正在被以各种方式吞食。到一些地级市可以看到，城区边界甚至已和县城相连，中间大量的农地被“转化”为开发区。

　　今年土地日的主题是“建设高标准基本农田，保障国家粮食安全”。在粮食连年增产形势下，国土部仍选择这一主题，可见农地保护之于全局的重大意义。

　　农业种植的综合效益不高，让一些地方对农地的流失陷于麻木。随着工资水平上升，我国农业劳动成本还会增加，将导致产出率低的劣质耕地退出耕作，优质耕地所承载的农产品生产任务将更加艰巨。为避免粮食成为“奢侈品”，必须尽可能地，把适合规模化农业的平原地区的农地保护起来。

　　农地保护不会影响中国工业化和城市化，因为目前我国城市建成区的经济密度不高，平均每平方公里产出GDP不超过50万元。如果提高城市土地的集约利用水平，把每平方公里的GDP产出水平提高到300万元，城市面积就不会扩大。这个指标和发达国家比根本不算高。

　　做好农地保护工作，要有一整套政策措施协调推进。

　　应尽快调整相关税收制度设计。分税制改革以来，地方政府事权增多，财权变弱，使其高度依赖“土地财政”，以致占地造城的热情极度膨胀。我国没有设立遗产税赠与税，也刺激有些富人给后人存留房产的心理，以致地产高烧不退，刺激了建设用地需求。考虑到城市居民有较重的物业费负担，国家对居民的普通住房和改善性住房可以不征收财产税，但对个人拥有过多的住房可征收相关税种，以降低社会的住房需求。

　　改革土地产权制度是农地保护的有效手段。强化保护农民的土地权利，取消诸如“三分之二以上的村民代表同意便可以调整土地承包关系”这样的规定，在更大程度上赋予农民土地处置权利，会增大乡村干部将农地转为建设用地的成本，降低农地转用的速度。

　　应有针对性地合理规划国土资源利用。我国缺少的是优质耕地，并不缺住房建设用地。按土地资源专家的意见，我国高度适宜人类居住的土地约14亿亩，现有农地约10亿亩左右，这些农地或已是高产优质农地，或有可能被改造为优质耕地。这10亿亩农地应主要满足国人的粮食、蔬菜、淡水养殖等需要，是国人食品安全的根本保障，须严格保护。

　　我国第二类土地，即“比较适宜地区”，一共有42亿亩。这些土地大约2亿亩为城乡建设用地，约8亿亩为耕地，其余多为林地和未利用土地。目前农民撂荒的耕地也是这个地区的土地。这部分土地可以承担两个功能，一是发展低密度住宅，满足中产阶层对独栋房屋的需要；二是发展经济林，增加替代粮食的农产品。土地资源的数量满足这两种需求没有问题，基于这种情形，国家应该坚决限制平原地区的城市扩张，适当增大浅山区地方政府的建设用地指标。

　　一些农地保护的具体政策有改进空间，比如可以用“农业保护区”制度替代“基本农田保护”制度。建立农业保护区制度旨在更有效地防止滥占耕地，堵塞变相蚕食农地、多头分散上马工商业项目的管理漏洞。农业保护区应是空间连续、面积较大、包括现有基本农田及周边尚未开发的其他土地的区域。国家可要求地方政府划定多片农业保护区。

　　具体可设定：除公益性基础设施外，农业保护区内不允许新增任何非农开发项目；现有非农工商项目逐步退出保护区；农业保护区内的常住居民为专业农户和特色村居民；不允许非农居民购置农业保护区内的任何房产；现有非农居民和今后脱离农业的居民逐步退出保护区；农业保护区归区级政府直接管辖。

　　最后，更积极地推进土地整理计划，将有条件的低产农田改造为优质高产农田。依照国土资源部发布的“十二五”全国土地整治规划，国家将建设旱涝保收高标准基本农田4亿亩，可增产粮食800亿斤，应确保实现这一工作目标。

　　(作者为中国社会科学院农村发展研究所宏观室主任)