梁发芾：谨防地方发债权被滥用

　　梁发芾

　　据《中国日报》报道，中国浙江省政府今年将发行人民币80亿元(合12.6亿美元)的债券，为基础设施项目融资。这也是中国允许地方政府直接发债试点的一部分。

　　按照中国的《预算法》规定，省以下政府实行平衡预算，地方财政预算不列赤字。这个规定堵死了地方政府发债的渠道。不过，近些年各地通过一些投资平台不但举债，而且债务水平相当高，等于是规避了《预算法》的规定。既然禁止地方政府发债的法律并不能真正管住地方政府举债的手，倒不如授予地方政府发债权，将偷偷摸摸的地下举债放到桌面上来，既有利于负责，也有利于监督。

　　不过，从历史上考察，真正将发债权给予地方政府，运用不好仍然会带来严重的后果，所以，地方政府发债必须要有严格的限制，而这种限制，需要来自中央政府的监管，但是从根本上来说，应该建立真正的财政民主制度，由当地立法机关根据当地人民的意志，对于地方债务予以严格限制和监督。

　　政府举债在历史上的曾经是禁忌。晚清思想家郑观应说：“昔周赧王欲拒秦师，军资匮乏，称贷于民，厥后兵溃无偿，人民哗噪，乃筑台以避之。至今传为笑柄，故我中华以为殷鉴，向无国债之名”。梁启超也说：“古之有国者，以负债为病，周赧王之台，良史垂鉴”。从观念上来说，“溥天之下莫非王土，率土之滨莫非王臣”的王权观念，也不允许皇朝向自己的臣民借钱，使皇帝成为老百姓的债务人。所以，历代皇朝遇到财政困难，都统统靠加税解决。直到晚清，朝廷也宁向洋人借款而不愿在国内发行公债。对于地方政府来说，发行公债还有一个更大的障碍，就是中国历史上一直实行中央高度集权的制度，财政体制一直是高度中央集权的，地方政府并无独立的财权，当然不可能自作主张发行债券了。

　　中国的地方政府发债，也是在晚清朝廷终于接受了向臣民发行国债的观念之后，而且也是在晚清中央权威已经严重衰落之后，才由实力派封疆大吏破天荒地开始倡导实现的。最先争取地方发债的是两广总督岑春煊，他在给朝廷的奏折中以“息借民款”办地方要政为由，申请发债300万元，但没有实现。后来直隶总督袁世凯迈出地方发债第一步，但因为老百姓缺少信任，并不积极认购，最后袁世凯只好偷偷地从日本借款三百万两塞责。直隶公债后，地方举债之风一时成为时尚，实力大增的地方当局无不以大量发债为快速筹款的捷径，北洋政府和南京政府时期，上海、浙江、江苏等地都发行大量地方公债。地方公债泛滥，既存在强行摊派，也有赖账不还的事。尤其公债的使用，也多用于军费政费。民国时期几近泛滥的地方公债，突出地体现出地方尾大不掉的状况。因此，建国后禁止地方政府发债，是吸取历史上地方财权过大的教训。

　　对于中国这样地域辽阔的大国来说，财政上过高的中央集权，不利于地方的建设和发展。从地方事权与财权相平衡的角度来看，允许地方发债，进行基本建设是必要的，但是，一统就死一放就乱的历史教训也必须吸取，必须有健全的制度予以保证。

　　发债必须适度，稳健，必须与地方的发展相平衡。对于地方政府来说，不顾地方利益，不顾地方发展实情，大搞形象工程面子工程的冲动极其强烈，在没有发债权的时候尚且如此，如果有了发债权， 可能会不顾后果发债，给地方利益和子孙后代带来灾难。这就需要真正代表地方利益和具有长远眼光的政治力量予以制衡。只有当地人民最清楚自己的利益所在，知道当地需要什么，权衡地方债务的规模与利弊。

　　公债必须被严格监督使用。国外公债都用于基本建设，而不能用于以行政管理为主的日常开支。民国时期大量举债用于军费政费的教训必须吸取。但是谁来保证地方政府不会将公债用于行政开支，不会用于吃喝消费？谁来监督地方政府举债进行的基本建设，不会像甘肃天定高速公路一样通车后80天便成为豆腐渣？

　　所以，地方当局发行公债，必须有健全的地方民主自治制度做保障。如果地方人民不能通过合法机制决定当地公债发行这样的大事，如果地方人民也不能通过合法渠道和手段监督约束官员们的财政支出行为，如果地方政府的财政缺少公开透明，总是黑箱操作，那么，地方政府合法的发债权力，极有可能被滥用而贻害子孙，积累无限的财政风险。

　　作者为财税史学者